Prawo finansowe. Finanse publiczne

Autor:

prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch

Wydawca:

Katarzyna Bednarska

Redaktor:

Marek Kwiatkowski

Koordynator produkcji:

Magdalena Huta

Korekta:

Anna Marecka

Skład, łamanie:

Raster Studio

Druk:

MillerDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa

ISBN 978-83-269-6446-6

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a

Tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10,

NIP: 526-19-92-256

Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy

XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

Warszawa 2017

Publikacja „Prawo finansowe. Finanse publiczne” chroniona jest prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło.

Publikacja „Prawo finansowe. Finanse publiczne” została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów.

Dystrybucja:

Tel. (22) 518 29 29

Faks.: (22) 617 60 10

e-mail: cok@wip.pl

Wykaz skrótów:

BFG – Bankowy Fundusz Gwarancyjny

BGK – Bank Gospodarstwa Krajowego

DNB – dochód narodowy brutto

EBA – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority)

EBC – Europejski Bank Centralny

EFSI – Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych

EIOPA – Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów

EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego

EKSR – Europejska Karta Samorządu Regionalnego Emerytalnych (European Insuraance and Occupational Pnssions Authority)

ERM II – Exchange Rate Mechanism II

ESA – European System of Integrated Economic Accounts

ESMA – Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority)

FUS – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

GG – General Government

j.s.t. – jednostki samorządu terytorialnego

KNF – Komisja Nadzoru Finansowego

Konstytucja RP – Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.)

NBP – Narodowy Bank Polski

NFZ – Narodowy Fundusz Zdrowia

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

u.f.p. – Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.)

o.p. – Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.)

OFE – otwarte fundusze emerytalne

PKB – produkt krajowy brutto

RIO – Regionalna Izba Obrachunkowa

SPZOZ – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej

TFUE – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TK – Trybunał Konstytucyjny

UGW – Unia Walutowa i Gospodarcza

ustawa o NBP – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (teks jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.)

WPF – wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego

WPFP – Wieloletni Plan Finansowy Państwa

WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny

ZOZ – Zakład Opieki Zdrowotnej

 

Rozdział I. System finansów publicznych

Elżbieta Chojna-Duch

1. Istota finansów publicznych

1.1. Pojęcie i charakter finansów publicznych

Pojęcie „finanse”towarzyszyło początkom rozwoju państwowości, potrzeb publicznych i gospodarki pieniężnej. Finis (łac. zakończenie) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie – same płatności. Wraz z rozwojem państwa wzrastał zakres, rozszerzały się metody i tworzono instytucje finansów publicznych. Świadczenia pieniężne, początkowo rzeczowe, uzyskały charakter świadczeń przymusowych. W formach demokratycznych państwa świadczenia na jego rzecz wynikają z obowiązku prawnego.

Współcześnie pojęcie „finanse publiczne” jest zintegrowane z polityką ekonomiczną i socjalną państwa i służy tej polityce. Jednocześnie finanse publiczne oddziałują na procesy ekonomiczne i społeczne. Kreowane są przez reżimy parlamentarne, w Polsce w formie ustawy.

Pojęcie finansów publicznych nie jest definiowane w polskim prawie, chociaż występuje ono w wielu aktach prawnych. W ustawie z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), pojęcie to stanowi tytuł rozdziału X. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej u.f.p.) nie zawiera wprawdzie definicji tego pojęcia, ale wymienia operacje je tworzące.

W nauce finansów i prawa finansowego finanse publiczne są określane różnorodnie, w tym jako:

– zasoby środków finansowych,

– operacje środkami finansowymi, zjawiska i procesy pieniężne,

– gospodarka publicznymi środkami finansowymi (działalność finansowa),

– pieniężna forma podziału produktu krajowego brutto,

– proces gromadzenia i rozdziału (redystrybucji) publicznych zasobów pieniężnych,

– stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych.

Wszystkie te określenia oddają dobrze złożoną istotę tego pojęcia. Finanse publiczne są bowiem obiektywną kategorią ekonomiczną, a także prawną i polityczną.

Finanse publiczne mają charakter:

1) dynamiczny– procesy gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokonywania wydatków i rozchodów, czyli gospodarowania środkami pieniężnymi na cele publiczne, zachodzą nieustannie, a środki pieniężne są ciągle w ruchu, ujmowane w coraz szybszym tempie, umożliwiającym obecnie także natychmiastowe transakcje finansowe;

2) dwustronny– z jednej strony za pośrednictwem pieniądza zachodzi pobieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów i przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej zaś – rozdysponowanie, podział między różne podmioty i potrzeby społeczne, czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów (wypłat).

Dwustronny charakter finansów publicznych podkreślono w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 216 ust. 1: „Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie autora] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o finansach publicznych (art. 3), modyfikując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem”.

1.2. Publiczne operacje finansowe

W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi (publicznej gospodarki finansowej) zachodzą wielorakie, częstotliwe, stałe, o dwustronnym charakterze publiczneoperacjefinansowe(procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), służące zaspokajaniu potrzeb publicznych, które można zaliczyć do rodzajów operacji:

1) gromadzenie dochodów i przychodów,

2) wydatkowanie środków publicznych,

3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,

4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5) zarządzanie środkami publicznymi,

6) zarządzanie długiem publicznym,

7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Zarządzanie przepływami przychodów i rozchodów oraz zarządzanie długiem publicznym, w tym finansowanie deficytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne, uzupełniają ponadto operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub podsumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń strategicznych, założeń programowych, politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji finansowej czy obsługi finansowej. Ten szeroki zestaw różnego rodzaju czynności jest określany wspólnym pojęciem „zarządzanie środkami publicznymi”.

W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do publicznych krajowych operacji finansowych należą także rozliczenia (wzajemne transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej (budżetem Wspólnot) oraz wspólnotowe operacje finansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej.

1.3. Cechy finansów publicznych

Finanse publiczne odróżnia się i przeciwstawia finansom prywatnym (o charakterze rynkowym). Finanse publiczne w państwach demokratycznych mają następujące cechy:

– są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochronę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania władztwa (przymusu) państwowego;

– przy ich wykorzystaniu władza publiczna może łagodzić przebieg cyklu koniunkturalnego w gospodarce i ograniczać turbulencje na rynkach finansowych;

– podstawowym celem publicznej działalności finansowej jest utrzymanie trwałej stabilności systemu finansowego, w tym równowagi fiskalnej w skali państwa (wspólnoty terytorialnej) oraz wartości pieniądza krajowego;

– są tworzone w drodze aktu władztwa państwa lub innych organów publicznych, mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub pośrednio w procesie wyborczym);

– ich wielkości i strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parlamentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne;

– organy publiczne dysponujące środkami finansowymi są wyposażone w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samorządu terytorialnego) i podporządkowania; nie są to więc z zasady instrumenty dobrowolne;

– metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finansowymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi, mającymi cechę równorzędności uprawnień, podmioty publiczne nie powinny ponadto stanowić konkurencji dla podmiotów rynkowych;

– rozmiarami swymi, co do zasady, przewyższają zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielonarodowe korporacje i fundusze inwestycyjne dysponują kapitałami o stabilniejszym charakterze i znacznych rozmiarach, często przewyższających krajowe zasoby publiczne.

2. System finansowy państwa

2.1. Publiczny system finansowy

Od pojęcia finansów publicznych należy odróżnić pojęcie „publiczny system finansowy” (system finansów publicznych) oraz „system publicznego prawa finansowego”. Publiczny system finansowy jest obok rynkowego systemu finansowego częścią systemu finansowego państwa. A system finansowy państwa jest częścią systemu ekonomicznego.

Skuteczna redystrybucja dóbr publicznych wymaga istnienia instytucji politycznych i kolektywnego procesu ustalania polityki. W społeczeństwie demokratycznym wymagany jest konsensus, więc pojedynczy wyborca funkcjonuje w kontekście wyboru grupowego1). Wyborem grupowym jest publiczny system finansowy.

Finanse publiczne i odpowiednio publiczny system finansowy (oraz system prawa finansowego) można podzielić na części (określane też jako dziedziny, działy, segmenty, podsektory, podsystemy, ogniwa), które dotyczą zróżnicowanych podmiotów prawa publicznego, ich statusu prawnego, rodzajów działalności i metod.

Współcześnie tworzone klasyfikacje części systemu finansowego w państwie są niejednolite. Mogą być dokonywane jedynie z pewnym uproszczeniem i według różnych kryteriów. Rozszerzająca się rola rynku finansowego w Polsce w latach 90. ub. wieku spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio finansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu finansów publicznych i prawa finansowego.

W systemie finansów i prawa finansowego należy wyróżnić przede wszystkim dziedzinę (podsektor) gospodarki budżetowej i prawa budżetowego. Włączenie jej w pełni do sektora i systemu finansów publicznych oraz prawa finansowego nie wzbudza wątpliwości. Dziedzina ta jest zaliczana do tradycyjnej części finansów publicznych i obejmuje zarówno system budżetowy, jak i pozabudżetowy (parabudżetowy) podmiotów publicznych. Dzieli się następnie na podsystemy:

– dochodów budżetowych,

– wydatków budżetowych oraz

– zarządzania długiem publicznym.

Istotne znaczenie w ramach prawa dochodów publicznych mają dalsze podziały, wyróżniające podsystemyprawa podatkowego i prawa celnego. Stanowią one odrębną dziedzinę prawa finansowego,która dzieli się dalej na prawo materialne i formalne (proceduralne),regulowane przede wszystkim ustawą – Ordynacja podatkowa.

Mając na uwadze kryterium własności (lub układ podsektorów finansówpublicznych), w ramach systemu budżetowego można z kolei wyróżnić: system bud­żetowy państwa i system budżetowy jednostek samorządu terytorialnego.

Z systemem budżetowym państwa jest związany system ubezpieczenia społecznego, który stanowi element polityki społecznej państwa i systemu zabezpieczenia społecznego. Jako zespół zasad dotyczących nabywania prawa do świadczeń na wypadek określonych zdarzeń i gromadzenia środków na ich wypłatę stanowi w zakresie organizacji i finansowania także dział prawa finansowego i finansów publicznych. Fundusze ubezpieczeń społecznych są częścią tego działu w zakresie redystrybucji (gromadzenia i wydatkowania) środków publicznych na finansowanie świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

System finansów (i prawa finansowego) można także klasyfikować według kryteriumpodmiotowego – tworzą je wówczas podmioty sektora finansów publicznych (zob. pkt 6. Sektor finansów publicznych). W pierwszej wersji ustawy o finansach publicznych sektor finansów publicznych dzielił się na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeńspołecznych. Obecnie taki podział sektora występuje w dokumentach GUS oraz NBP (np. w bilansie płatnicznym); jest on określany w systemie prawa europejskiego mianem ang. General Government (GG) i obejmuje kategorie: Central, Local i Regional Government oraz Government oraz Social Security Funds.

We współczesnych państwach zachodnich finanse publicznych podmiotów gospodarczych(system finansowy publicznych podmiotów gospodarczych – przedsiębiorstwpaństwowych, publicznych spółek prawa handlowego z większościowym udziałempodmiotów publicznych, publicznych spółdzielni, fundacji, agencji i innych osób prawnych,jeżeli prowadzą działalność gospodarczą) i przepisy normujące ich działalnośćnależą do sfery gałęzi „mieszanych” (fr. économie mixte), w tym prawa administracyjnegoi handlowego, z uwzględnieniem specyfiki ich statusu jako skomercjalizowanych podmiotówprawa publicznego. Działalność ich jest także regulowana licznymi przepisamiprawa publicznego, np. w zakresie zamówień publicznych lub nadzoru założycielskiegooraz obrotu publicznego.

Obowiązujące polskie prawo finansowe z sektora publicznego wyłączaprzedsiębiorstwa i banki, instytuty badawcze oraz spółki prawa handlowego, w tym także te, w których Skarb Państwa lubjednostki samorządu terytorialnego są akcjonariuszami lub udziałowcami. Dziedzinafinansów publicznych przedsiębiorców (spółek prawa handlowego) jest normowana przepisami prawa prywatnego, dlatego też zagadnienie włączenia jej do kategorii finansówpublicznych wzbudza kontrowersje i nie może być jednoznacznie rozstrzygnięte.

Kryterium decydującym o tym, czy jednostka instytucjonalna, prowadząca działalność gospodarczą pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządowym (GG), jest rynkowa, według Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), jest kryterium pokrywania 50% kosztów produkcji przychodami ze sprzedaży wraz z dokonaną oceną jakościową tej działalności (por. pkt 6. Sektor finansów publicznych).

Finansebanku centralnego i publiczne prawo bankowe orazsystem emisji pieniądza i nadzoru finansowego, system walutowy i dewizowy oraz polityka pieniężna stanowią odrębną dziedzinę finansów publicznych i publicznego prawa finansowego. Pozostają jednak poza sektorem finansów publicznych.

Przyjęte podziały nie są stałe, mają subiektywny charakter i zostały utworzone w niniejszym opracowaniu na potrzeby dydaktyczne na podstawie aktualnego prawa. Zmienia się bowiem zakres finansów publicznych i system finansowy, zwłaszcza dziedzina finansów przedsiębiorstw (spółek) oraz agencji i fundacji publicznych, z których te działające na rynku w celu osiągnięcia zysku nie są w zasadzie podmiotami sektora publicznego.

Poszerzeniu uległa także sfera stosunków prawnofinansowych w zakresie prawa publicznego w związku z przystąpieniem Polski 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej. Stworzyło to potrzebę wyróżnienia odrębnej części (dziedziny) publicznego prawa finansowego, regulującej problematykę unijnych finansów i prawa finansowego.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej spowodowało konieczność przeobrażeń polskiego systemu finansowego. 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi (w krajach Unii Europejskiej stanowi on źródło prawa). Wraz z aktami organów Unii w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji powinien on być uwzględniony w ustawodawstwie krajów członkowskich. Rozwiązania prawne zawarte w tych aktach sprawiły, że konieczne stało się w szczególności szersze ujęcie finansów publicznych, zwłaszcza gospodarki budżetowej, identyfikowanej z pojęciem finansów publicznych. Traktat z 7 lutego 1992 r., zwany potocznie Traktatem z Maastricht lub Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), wraz z treścią Traktatu Akcesyjnego określającego warunki członkostwa Polski w UE, ustalone w 2002 r., powołał Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym, którego częścią jest Narodowy Bank Polski. W zakresie prawa finansowego jest dokonywana harmonizacja polskiego prawa walutowego, dewizowego, podatkowego, celnego i bankowego z prawem europejskim.

Istotne znaczenie ma również szeroko normowana problematyka finansowania rozwoju regionalnego (polityki spójności), a także Wspólnej Polityki Rolnej z budżetu Unii Europejskiej oraz procedury tworzenia tego budżetu i jego podziału. Finanse Unii Europejskieji systemy rozliczeń krajowych z budżetem Uniimożna więc uznać jako nową, kolejną (czwartą) dziedzinę finansów publicznych, o odrębnym przedmiocie regulacji, odmiennych źródłach prawa i różnych instrumentach finansowania. Zawiera ona również zasady finansowania polityki regionalnej (spójności) i Wspólnej Polityki Rolnej.

Odrębny podział dziedzin finansów publicznych został przedstawiony w bilansie sektora finansów publicznych (szerzej pkt 6. Sektor finansów publicznych). Bilans, który jest zawarty m.in. w uzasadnieniu do projektów ustaw budżetowych, wyróżnia następujące dziedziny (działy): budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, fundusze celowe, państwową gospodarkę pozabudżetową, samorządową gospodarkę pozabudżetową.

2.2. Rynkowy system finansowy

Państwo i inne podmioty publiczne mogą występować jako uczestnicy systemu rynku finansowego, zawierając transakcje, wywołujące przepływy środków pieniężnych od podmiotów posiadających nadwyżki tych środków do podmiotów, które odczuwają potrzeby, by je zagospodarować. Oddziałują również, stosując różne instrumenty z zakresu polityki fiskalnej, pieniężnej i walutowej oraz nadzoru finansowego na podmioty rynkowe.

Rynkowy system finansowy obejmuje podstawowe dziedziny: system bankowy, ubezpieczeń oraz kapitałowy, w których działają też podmioty sektora finansowego. Sektor finansowy tworzą liczne grupy instytucji finansowych. Według Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 2010 do rynkowego systemu finansowego należą następujące podsektory:

1) Bank centralny,

2) Instytucje przyjmujące depozyty, z wyjątkiem banku centralnego,

3) Fundusze rynku pieniężnego,

4) Fundusze inwestycyjne, niebędące funduszami rynku pieniężnego,

5) Pozostałe instytucje pośrednictwa finansowego, z wyjątkiem instytucji ubezpieczeniowych i funduszy emerytalno-rentowych,

6) Pomocnicze instytucje finansowe,

7) Instytucje finansowe typu captive i udzielające pożyczek,

8) Instytucje ubezpieczeniowe,

9) Fundusze emerytalno-rentowe.

W Polsce są to: krajowe banki komercyjne z oddziałami zagranicznymi, banki spółdzielcze, fundusze emerytalne i powszechne towarzystwa emerytalne, zakłady ubezpieczeń na życie, zakłady ubezpieczeń osobowych i majątkowych, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Największą grupą podmiotów polskiego sektora finansowego są krajowe banki komercyjne (63% rynku w 2016 roku). Podmioty sektora finansowego działają na rynku finansowym.

Transakcje rynkowe zwiększają efektywność wykorzystania zasobów w gospodarce i powodują możliwość wspierania projektów umożliwiających rozwój i podniesienie wartości inwestycji. Sprawnie funkcjonujący rynek finansowy, umożliwiając optymalizację procesów inwestycyjnych prowadzi do szybszego wzrostu gospodarczego. Rynek finansowy pełni też funkcję mobilizacyjną, umożliwiając uruchomienie i przepływ kapitału od podmiotów dysponujących jego nadwyżkami do podmiotów zgłaszających zapotrzebowanie na kapitał, sprzyjając zarazem jego płynnej redystrybucji i ograniczeniu ryzyka inwestycyjnego. Pozwala na wycenę kapitału poprzez dostarczenie inwestorom informacji o wartości inwestycji i pełni funkcję prognostyka koniunktury gospodarczej.

Rodzajami rynku finansowego są:

– rynek pieniężny (zawierane są tu transakcje o okresie zapadalności nie dłuższym niż rok),

– rynek kapitałowy (o dłuższym okresie zapadalności),

– rynek terminowy (obrotu instrumentami pochodnymi, przy wykorzystaniu dźwigni finansowych),

– rynek walutowy (głównie są to spekulacje na zmianach kursów walut, służące także zabezpieczeniu przed ryzykiem kursowym, ang. Forex) oraz

– rynek depozytowo-kredytowy.

Podstawowymiinstrumentami finansowymi tych rynków są następujące kategorie:

– papiery wartościowe (akcje, obligacje, listy zastawne, certyfikaty inwestycyjne, kwity depozytowe, warranty subskrypcyjne),

– jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych otwartych,

– instrumenty rynku pieniężnego,

– instrumenty pochodne.

Uczestnikami aktywnymi tego rynku są, obok podmiotów prywatnych, Skarb Państwa oraz w Polsce Narodowy Bank Polski (NBP) i Komisja Nadzoru Finansowego (KNF). NBP przygotowuje w „Raportach o stabilności systemu finansowego” ocenę sytuacji segmentów polskiego system finansowego, analizuje główne ryzyka ekonomiczne, na które narażone są instytucje finansowe (szczególnie banki) i przedstawia ocenę ich odporności na materializację ryzyka. Urząd KNF bierze udział w pracach unijnych instytucji nadzoru finansowego: EBA (ang. European Banking Authority), ESMA (ang. European Securities and Markets Authority) oraz EIOPA (ang. European Insurance and Occupational Pensions Authority), jak również globalnych organizacji zrzeszających organy nadzoru, w tym IOSCO (ang. International Organization of Securities Commissions) i IAIS (ang. International Association of Insurance Supervisors).

Państwo, podmioty sektora finansów publicznych i inne podmioty publiczne mogą występować jako uczestnicy systemu rynku finansowego, zawierając transakcje wywołujące przepływy środków pieniężnych od podmiotów posiadających nadwyżki tych środków do podmiotów, które odczuwają potrzeby, by je zagospodarować (w tym uczestnicząc na rynku długu). Są jednak przede wszystkim regulatorem (w kraju i na forum UE) oraz nadzorcą tego systemu. Oddziałują na koniunkturę gospodarczą, na stabilność finansową rynkowego systemu finansowego, stosując różne instrumenty z zakresu polityki nadzoru makroostrożnościowego, polityki fiskalnej, pieniężnej i walutowej na podmioty rynkowe, przy zachowaniu zasady ograniczonego i uzasadnionego zakresu ingerencji podmiotów publicznych w mechanizmy rynkowe. Stabilność systemu finansowego (stabilne funkcjonowanie współtworzących go instytucji finansowych), zdolność do wykonywania jego funkcji, przyczynia się bowiem do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

Rynki finansowe podlegają szczegółowej regulacji prawnej, w Polsce normowaniu ustawowemu i aktom nadzoru finansowego. Celem regulacji finansowych jest ochrona inwestorów, zapewnienie równowagi rynkowej, zaufania uczestników rynku i uczciwości obrotu, ograniczenia ryzyka systemowego, a także umożliwienie konkurencji rynkowej. Instytucją publiczną, która oddziałuje na rynek bankowy, kapitałowy i ubezpieczeniowy w formie aktów nadzoru finansowego, obowiązujących uczestników rynku o charakterze dyrektywnym oraz soft law,jestKNF. Na rynki finansowe wpływa też NBP i jego organ – Rada Polityki Pieniężnej, która ustala wysokość stóp procentowych. Ważnym regulatorem jest Komisja Europejska dla uczestników w całej Unii oraz organy nadzoru makroostrożnościowego2).

3. Prawo finansowe

3.1. System prawa finansowego

Prawo finansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są finanse publiczne. Choć ma charakter interdyscyplinarny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa.

Prawo finansowe reguluje działalność finansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofinansowych. Konstrukcja norm prawa finansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję. Normy te określają różnego rodzaju skutki prawne: uprawnienia, obowiązki (nakazy), zakazy. Na ich podstawie nawiązują się stosunki prawnofinansowe. Stosunek prawnofinansowy określa obowiązki i uprawnienia związane z publiczną działalnością finansową. Podmiotem stosunku prawnofinansowego jest zawsze publiczny podmiot władczy, wyposażony w atrybut nadrzędnej pozycji prawnej wobec drugiego podmiotu tego stosunku. Działania władcze polegają na wydawaniu jednostronnych aktów finansowych w konkretnych sprawach związanych z działalnością finansową, wiążących prawnie podmioty, do których są adresowane. Ogół norm prawnofinansowych w danym państwie i w danym czasie tworzy system jego prawa finansowego.

!

System prawa finansowego to zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązujących w danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm prawa finansowego.

Prawo finansowe, w odróżnieniu od finansów publicznych, jest kategorią subiektywną, zmienną, która jest zależna od woli ustawodawcy. Dlatego też system prawa finansowego ulega ciągłym przekształceniom. Jego niestabilność wynika z niestabilności makroekonomicznej, w tym w międzynarodowym otoczeniu gospodarczym, jak też ze zmienności koncepcji krajowej polityki gospodarczej i finansowej.

W Polsce od początku transformacji polskiej gospodarki po 1989 r. podejmowano liczne reformy systemu finansowego państwa, idące w kierunku gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych. Podstawy ustroju i funkcjonowania systemu prawa finansów publicznych, zgodne ze światowymi standardami prawa i wymogami prawa wspólnotowego, stworzyła Konstytucja RP. Kształtuje ona ramy prawne dla ustawodawstwa zwykłego, w szczególności dla swego rodzaju kodyfikacji prawa finansowego – wielokrotnie zmienianej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, normującej ogólne zasady gospodarki finansowej, w szczególności dotyczące dokonywania wydatków w sektorze publicznym.

Konkretne rozwiązania prawnofinansowe analizuje nauka prawa finansowego; bada ich przesłanki i skutki oraz na bazie zebranych doświadczeń wyjaśnia funkcjonowanie instytucji finansowych.

W krajach rozwiniętych, w szczególności krajach Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych, w wyniku globalnego kryzysu ekonomicznego, w związku z poszukiwaniem długookresowej stabilności makroekonomicznej i równowagi finansów publicznych, duże znaczenie przywiązuje się obecnie do tzw. polityki regulacyjnej,a jej twórców i wykonawców określa się regulatorami.

Polityka regulacyjna to:

– tworzenie nowych źródeł powszechnie obowiązującego prawa krajowego i międzynarodowego,

– podejmowanie strategicznych rozstrzygnięć oraz kluczowych wyborów, decyzji politycznych i ekonomicznych dotyczących rynków finansowych, a także

– wykonywanie funkcji polityki makroostrożnościowej i nadzoru (np. nad rynkiem finansowym oraz skalą zadłużenia państw),

– wydawanie decyzji przez organy krajowe i unijne w zakresie kryteriów polityki zadłużania przez krajowe instytucje publiczne i organy unijne i zasad zarządzania długiem publicznym,

– wyznaczanie wzorców postępowania [standardów sprawozdawczości, rachunkowości, regulacyjnych standardów technicznych w formie aktów delegowanych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (ang. EBA) czy przez tzw. Forum Stabilności Finansowej] itd.

Jest to funkcjonalne, całościowe podejście do procesu legislacyjnego i norm prawnych, ze wskazaniem na implementację tych norm i efekt, przy czym duże znaczenie mają nie tyle same formy prawne, ile osiągnięcie skutków ekonomicznych oraz trafność zastosowanych analiz ekonomicznych. Legislatorami (regulatorami) są nie tylko prawnicy, ale także często matematycy, ekonomiści, w szczególności analitycy i ekonometrycy, a moc obowiązywania (charakter prawny) takich reguł często nie jest jednoznacznie określona; zależy przede wszystkim od decyzji władz politycznych lub nawet bieżących decyzji operacyjnych.

Polskie prawo niekiedy posługuje się terminem regulacji, nie definiując go, np. występuje ono w corocznych „Założeniach polityki pieniężnej”, uchwalanych przez Radę Polityki Pieniężnej NBP, czy w aktach (rekomendacjach, decyzjach) Komisji Nadzoru Finansowego, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego lub Komisji Nadzoru Audytowego. Wiele regulacji tego rodzaju powstaje w związku z koniecznością nadzoru nad rynkami finansowymi i ochrony systemu finansowego państw przed kryzysem gospodarczym, w tym ograniczających ryzyko systemowe w sektorze finansowym. Mają one na celu wzmocnienie polityki makroostrożnościowej i stabilności makroekonomicznej systemu finansowego oraz koordynacji tych polityk regulacyjnych. Nie są jednak źródłami polskiego systemu prawa, wymienionymi w Konstytucji RP.

3.2. Źródła prawa finansowego

W Polsce publiczna gospodarka finansowa i zasady jej funkcjonowania powinny być, zgodnie z Konstytucją, określone w ustawach. Na ich podstawie tworzone są inne akty prawne (rozporządzenia Rady Ministrów i akty prawa miejscowego – uchwały jednostek samorządu terytorialnego).

Źródła prawa finansowego mają więc różną rangę prawną, a akty prawne wydawane są przez upoważnione organy państwowe i samorządowe w granicach nadanych im ustawą kompetencji (władztwa finansowego). Można je usystematyzować według kryteriów:

– hierarchii organów (organy władzy i organy administracji),

– ich formy własności (organy państwowe i samorządu terytorialnego),

– charakteru regulacji (prawo ustrojowe, materialne i proceduralne),

– przedmiotu regulacji różnych działów prawa (prawo budżetowe, w tym prawo regulujące dochody budżetowe – prawo podatkowe, celne oraz prawo regulujące wydatki budżetowe, normujące dług publiczny, prawo finansowe samorządu terytorialnego i finansowania rozwoju regionalnego, prawo walutowe, prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo finansowe ubezpieczeń gospodarczych, prawo finansowe przedsiębiorców).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, należy wymienić fundamentalne dla poszczególnych działów prawa finansowego regulacje prawne o randze ustawy:

– Konstytucja RP uchwalona 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, w tym rozdział X „Finanse publiczne” (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.)

Unormowania Konstytucji mają dwojaki charakter:

– dotyczą finansów publicznych wprost (expressis verbis) – w szczególności zawarte w rozdziale X,

– inne, które rzutują na system prawa finansowego i legislację finansową, dotyczące systemu prawa, ustroju politycznego i gospodarczego, wolności i praw (np. zasada demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, podziału władz itd.),

– ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.)

oraz

– ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 114 ze zm.),

– ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.),

– ustawa z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 578),

– ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.),

– ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. poz. 214 ze zm.),

– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.),

– ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.),

– ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1888),

– ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.),

– ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 752 ze zm.),

– ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 617 ze zm.),

– ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. poz. 969 ze zm.),

– ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 374 ze zm.),

– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.)

– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.),

– ustawa z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz.U. z 2015 r. poz.1513),

– ustawa z 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 826 ze zm.),

– ustawa z 19 marca 2004 r. – Prawo celne (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm.),

– ustawa z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. poz. 1384 ze zm.),

– ustawa z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 238),

– ustawa z 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1992 r. nr 6, poz. 27 ze zm.),

– ustawa z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. nr 154, poz. 792 ze zm.),

– ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.),

– ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100),

– ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.),

– ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.),

– ustawa z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1000),

– ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. nr 185, poz. 1092 ze zm.),

– ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2255, z 2017 r. poz. 245), 

– ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1572).

Źródłem polskiego prawa finansowego jest również europejskie prawo finansowe, które ma charakter ponadnarodowy. Są to liczne akty, z różnych dziedzin prawa finansowego, o różnej randze prawnej: prawa traktatowego, ustalającego także podstawowe zasady systemu finansowego Unii Europejskiej (powołany wyżej Traktat z Maastricht i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat o Unii Europejskiej) lub niższej rangi prawnej, ale mające istotne znaczenie dla polityki finansowej UE, w tym: decyzje Rady w sprawie systemu zasobów własnych, czy rozporządzenia Rady, określające wieloletnie ramy finansowe. Ważnym aktem prawnym jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zwane rozporządzeniem finansowym, wraz z rozporządzeniem delegowanym Komisji i Rady z 29 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady.

Szczególnymi aktami prawnymi są też źródła prawa unijnego dotyczące dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami, w szczególności procedury nadmiernego deficytu budżetowego i zadłużenia publicznego oraz wielostronnego nadzoru nad instytucjami finansowymi (Pakt Stabilności i Wzrostu – rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu, przyjęty w formie trzech aktów prawnych z 1997 r., zmieniany następnie 28 września 2011 r. przez Radę UE i zatwierdzony przez Parlament UE w formie pakietu pięciu rozporządzeń oraz jednej dyrektywy – potocznie zwany sześciopakiem oraz następnie dwupakiem, których celem jest wzmocnienie unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, czyli dyscypliny fiskalnej krajów UE, mające uchronić UE przed dalszym pogłębianiem kryzysu finansowego); są to akty prawa budżetowego UE, celnego i podatkowego – w formie dyrektyw i rozporządzeń.

Definicja sektora GG oraz kategorii zobowiązań finansowych zawarte są z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010).

W zakresie finansowania polityki spójności (polityki regionalnej)Unii Europejskiej są to obecnie akty prawne, nazywane pakietem legislacyjnymna lata 2014–2020, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., wydane na podstawie art. 177 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, obejmujące pięć rozporządzeń Wspólnot Europejskich dotyczącychfunduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (EFSI) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiające przepisyogólne. Uzupełniają je przepisy innych rozporządzeń, które określają zasadyobowiązujące odrębnie dla każdego z funduszy.

Istotnym aktem prawnym jest również Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi.

3.3. Stabilizacyjne reguły fiskalne

Kryzys gospodarczy i finansowy spowodował wprowadzenie na szerszą skalę, w ramach europejskiego systemu finansowego, specyficznych instrumentów polityki fiskalnej i prawa, mających wzmocnić stabilność tego systemu, nazywanych regułami fiskalnymi.

!

Reguły fiskalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fiskalnych.

Ograniczenia te są klasyfikowane w literaturze ekonomicznej jako następujące modele:

– bezpośredniego sterowania przez władze centralne (np. udzielania zgód ex ante na zaciąganie zobowiązań finansowych, ścisły nadzór nad tą sferą w zakresie obsługi zadłużenia),

– kooperacji, czyli negocjacji władz centralnych z przedstawicielami samorządu co do form i wielkości parametrów fiskalnych,

– dyscypliny rynkowej, w którym rynek finansowy weryfikuje wiarygodność podmiotów i zastosowanych instrumentów fiskalnych oraz

– stabilizacyjnych reguł fiskalnych, określonych przepisami prawa (również soft law), często o charakterze limitów liczbowych, pozostawiających jednostkom sektora finansów publicznych określoną, choć ograniczoną, swobodę decyzji3).

Stabilizacyjne reguły fiskalne to trwałe ograniczenia (procedury, wytyczne, standardy techniczne), ustanawiane jako limity, progi polityki fiskalnej, których nie należy przekraczać, lub określające docelowe, dopuszczalne wielkości. Występują jako mierniki ilościowe, nazywane też numerycznymi (liczbowymi) lub jakościowe, trwale ograniczające uznaniowość wyborów politycznych decydentów publicznych w podejmowaniu decyzji z zakresu polityki fiskalnej. Ich cechą powinien być długoterminowy charakter.

Reguły fiskalne, których bazą w Unii Europejskiej (UE) są wyznaczenia traktatowe, stanowią jeden z kluczowych elementów tzw. ram budżetowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Stosują je wszystkie kraje Unii Europejskiej, choć nie ma w tym zakresie jednolitych krajowych rozwiązań prawnych i polityk fiskalnych4).Reguły fiskalne dotyczą podstawowych wielkości budżetowych: wydatków, dochodów, przychodów oraz salda budżetowego – deficytu budżetowego i długu publicznego, relacjonowanych najczęściej do PKB lub DNB (Dochodu Narodowego Brutto).

Stabilność fiskalna jako zdolność sektora finansów publicznych do kontynuowania polityki fiskalnej bez naruszania międzyokresowego ograniczenia budżetowego sektora publicznego wiąże się przede wszystkim z poziomem deficytu i długu publicznego. W celu zapewnienia stabilności tej polityki wprowadzano prawne warunki ograniczenia budżetowego, które uniemożliwiają powstawanie niebezpiecznych poziomów zadłużenia i rolowanie długu w nieskończoność oraz budowanie finansów publicznych według schematu piramidy finansowej (tzw. schematu Ponziego).

Stosowane od dawna, po 2008 r. w wyniku szoku po kryzysie ekonomicznym reguły fiskalne zostały rozpowszechnione w budżetach publicznych jako ponadnarodowe instrumenty polityki fiskalnej, skierowane do państw lub jako instrumenty krajowe konsolidacji sektora finansów publicznych lub (i) dla podsektorów5).

Traktaty unijne sformułowały wymogi makroekonomiczne, tzw. nominalne (formalne) kwalifikacji państw, w formie kryteriów zbieżności (konwergencji) polityk gospodarczych i finansowych między państwami. Przestrzeganie tych kryteriów jest niezbędnym warunkiem w procesie integracji europejskiej. Pełne członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) jest możliwe po spełnieniu warunków traktatowych – osiągnięciu nominalnych wskaźników i dostosowań realnych. Co najmniej raz na dwa lata władze UE (Rada Ecofin) dokonują ich przeglądu i oceniają na jego podstawie krajowe systemy finansowe.

Kryteria monetarne to wymóg: niskiej stopy inflacji, niskiej długookresowej stopy procentowej oraz stabilności nominalnego kursu walutowego. Traktatowe kryteria (reguły) fiskalne to regulacje dotyczące w szczególności maksymalnych relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB.

Kryteria monetarne odzwierciedlają politykę pieniężną prowadzoną przez niezależny bank centralny. Wykonanie kryteriów fiskalnych należy zaś do obszaru polityki budżetowej rządu i Parlamentu.

Ograniczenie deficytu budżetowego i długu publicznego określane jest od lat 40. XX w. w literaturze ekonomicznej jako możliwość utrzymania w długookresowej perspektywie wyjściowego poziomu relacji zadłużenia do PKB. Obecnie podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają charakter ponadnarodowy – obowiązują na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, art. 126 ust. 1) i Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r. oraz jego reformy z 2005 r. wszystkie państwa Unii Europejskiej, które tworzą lub docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro.Wśród nich istotne znaczenie mają budżetowe kryteria konwergencji.

Kryteria te są podstawowymi, klasycznymi już niejako instrumentami i bazą większości europejskich regulacji prawnych, w tym niektórych konstytucji, stanowiącą porozumienie krajów członkowskich, mające wzmocnić finanse publiczne krajów członkowskich i wiarygodność Traktatu z Maastricht – Pakt Stabilności i Wzrostu6).

W ramach Paktu Stabilności i Wzrostu funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych kryteriów, których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest wymóg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nadwyżki budżetowej w sektorze finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej (tzw. ang. MTO – Medium-Term Objective). Roczne saldo strukturalne sektora instytucji GG powinno odpowiadać celowi średniookresowemu dla danego kraju, określonemu w Pakcie, dolny pułap deficytu strukturalnego zaś nie może wynosić ponad 0,5% PKB. W przypadku gdy dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do PKB pozostaje poniżej 60% i przy niskim ryzyku utraty długookresowej stabilności finansów publicznych dolny pułap celu średniookresowego może odpowiadać deficytowi strukturalnemu do 1% PKB.

Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach Paktu sformułowano przepis, według którego reguły dotyczące budżetu, zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora GG.

Polska jako pierwszy kraj wprowadziła do konstytucji 60-procentowy próg relacji państwowego długu publicznego do PKB. Artykuł 216 ust. 5 Konstytucji RP określa bowiem, iż: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.

Tradycyjne ujęcie relacji wysokości państwowego długu publicznego, zawarte w Traktacie z Maastricht oraz w Konstytucji RP, jest również określeniem występującym w ustawie o finansach publicznych. Ustawa wprowadza ponadto instytucję prawną stanowiącą ścieżkę prawną zapobiegającą dojściu do limitu 60% długu do PKB, określoną jako procedury ostrożnościowe i sanacyjne (szerszej w rozdz. III).

Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu Polska przyjęła jako cel średniookresowy deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych (GG) na poziomie 1% PKB. Jest on zgodny z konstrukcją stabilizującej reguły wydatkowej, która występuje w ramach europejskiego sektora GG, wprowadzonej w Polsce od 2014 roku. Reguła ma za zadanie doprowadzić do obniżenia tzw. deficytu strukturalnego do poziomu 1% PKB (w średnim okresie). Przy obliczaniu deficytu strukturalnego nie uwzględnia się wahań cyklicznych, związanych z koniunkturą gospodarczą – w latach wysokiej koniunktury gospodarczej wydatki rosną więc wolniej niż bieżący PKB. Osiągnięcie MTO na poziomie minus 1% PKB pozwolić ma na utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3% PKB, zarówno w czasie ożywienia, jak i spowolnienia gospodarczego. Aby uzależnić wzrost wydatków publicznych od średniookresowej dynamiki PKB, do wyznaczania poziomu limitu wydatków stosowana jest średnia dynamiki PKB z ośmiu lat (sześciu wcześniejszych lat – „historycznych” oraz szacunku roku bieżącego i prognozy na kolejny rok). Reguła obejmuje większą część sektora finansów publicznych (poza zakresem jej oddziaływania pozostają jednak np. jednostki samorządu terytorialnego).

W ustawie o finansach publicznych wprowadzono reguły fiskalne przeliczające złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez NBP i obowiązujących w dni robocze odpowiedniego roku budżetowego oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym. Stabilizacyjna reguła wydatkowa zawarta w ustawie o finansach publicznych określa progi relacji kwoty wynikającej z przeliczenia (według art. 38a u.f.p.) do PKB na poziomach 43% i 48%. Przekroczenie limitów i spełnienie warunków określonych w ustawie uruchamia mechanizm korygujący, ograniczając tempo wzrostu kwoty wydatków na dany rok budżetowy.

Niezależnie od potencjalnych sankcji samo wprowadzenie prawnych zasad zobowiązujących kraje członkowskie do wzmocnienia krajowych reguł fiskalnych przynosi pewne uspokojenie na rynkach finansowych. Istotna jest również świadomość uczestników rynków ich bieżącego monitorowania w ramach UE7).

Wadą stabilnościowych reguł fiskalnych jest ich nieprzestrzeganie w praktyce wielu krajów i podmiotów sektora finansów publicznych, usprawiedliwiane przedłużającym się kryzysem oraz nieskutecznością ze względów politycznych egzekwowania wymagań i sankcji przewidzianych w rozporządzeniach unijnych. W Polsce wiele reguł wprowadzanych w dokumentach politycznych nie było i nie jest stosowanych (np. „kotwica 30 mld” z 2007 r. czy reguła wzrostu wydatków w tempie nie wyższym niż stopa inflacji plus 1 punkt %, nazywana regułą „Belki”, nieformalnie przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu na 2002 r. lub reguła wydatkowa na 2011 r., zawieszona w 2013 r. i zastąpiona, zgodnie z rekomendacjami Komisji Europejskiej, MFW i ministra finansów rozbudowaną stabilizacyjną regułą wydatkową – por. wyżej). Są one też obchodzone, jak np. „złota reguła” zrównoważenia części bieżącej planów budżetowych, przez jednostki samorządu terytorialnego w drodze przenoszenia długu poza sektor finansów publicznych (do spółek komunalnych). W UE także wiele krajów nie przestrzega podstawowych reguł Paktu, jak też reguł krajowych.

4. Skarb Państwa

4.1. Pojęcie i mienie Skarbu Państwa

Pojęcie Skarbu Państwa we współczesnych państwach jest niejednolite – ma on zróżnicowany status prawny, strukturę organizacyjną i zadania. W polskim prawie brak zarówno definicji, jak i określenia jego istoty organizacyjnoprawnej. Podstawy ustroju Skarbu Państwa wyznacza Konstytucja RP. Dyspozycja art. 218 Konstytucji RP, który nakazuje określenie w ustawie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem, nie została wykonana w drodze odrębnej ustawy, regulującej kompleksowo jego uprawnienia publiczne (władcze) i właścicielskie (cywilnoprawne i prawa handlowego), a także problematykę wyodrębnienia mienia oraz reprezentacji interesów majątkowych. Według art. 146 ust. 4 Konstytucji RP Rada Ministrów chroni interesy Skarbu Państwa.

Obecnie koncepcję instytucji Skarbu Państwa w zakresie kwestii zarządzania, obsługi prawnej i zastępstwa prawnego unormowano w ustawie z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259 ze zm.) wraz z przepisami ją wprowadzającymi oraz w ustawie z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2261) – omówionymi niżej. W ustawach uwzględniono postulaty wynikające z opracowanego w 2016 r. przez Radę Gospodarczą przy Prezesie Rady Ministrów i przyjętego przez rząd dokumentu „Narodowy Program Nadzoru Właścicielskiego – Nowy ład korporacyjny w spółkach Skarbu Państwa” (NPNW).

Skarbowi Państwa jako dysponentowi majątkiem przysługuje własność oraz inne prawa majątkowe do rzeczy i innych składników. Mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych. Zarządzanie nim obejmuje ogół czynności gospodarowania majątkiem, podejmowanych przez uprawnione organy państwowe, jednostki organizacyjne i państwowe osoby prawne w wykonaniu praw majątkowych.

!

Mieniem państwowym gospodarują wymienione przez ustawę podmioty, którym zostało ono oddane i które władają nim pod nadzorem organu wskazanego przez powołującą je ustawę, rozporządzenie lub statut.

Ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym wymienia także szeroki katalog jednostek, które zarządzają tym mieniem. Podmioty te działają w obrocie prawnym w swoim imieniu i na swoją odpowiedzialność. Wartość przysługujących im składników mienia państwowego jest ujęta w ich księgach prowadzonych na podstawie przepisów o gospodarce finansowej oraz dotyczących rachunkowości. Są to państwowe osoby prawne, w tym np.: jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, utworzone w drodze ustawy lub na podstawie ustawy lub w wykonaniu ustawy przez organ administracji rządowej, w celu realizacji zadań publicznych, agencje wykonawcze i inne podmioty sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną, instytuty badawcze, banki i przedsiębiorstwa państwowe, Polski Klub Wyścigów Konnych, Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia, Centrum Doradztwa Rolniczego oraz wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego,spółki, których akcjonariuszami są wyłącznie Skarb Państwa lub inne państwowe osoby prawne.

Najszerszy zakres reprezentowania Skarbu Państwa przy zarządzaniu jego majątkiem należał do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, funkcjonującego także w terenie poprzez swe delegatury. Urząd obsługujący ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przeszedł od 1 stycznia 2017 r. w stan likwidacji. Obecnie uprawnienia ministra skarbu przejął Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Wszystkie jednostki zarządzające majątkiem Skarbu Państwa realizują swe zadania z zakresu zarządzania mieniem państwowym zgodnie z zasadą prawidłowej gospodarki, z zachowaniem szczególnej staranności.

Zróżnicowana problematyka dotycząca instytucji Skarbu Państwa jest zawarta także w wielu odrębnych ustawach, a zwłaszcza:

– w ustawie o działach administracji rządowej, powierzającej ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa zadania gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i ochrony jego interesów; szczegółowy zakres działania ministra określa wymieniona wyżej ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa;

– w Kodeksie cywilnym (w tym w art. 34 i art. 441 § 1 i 2) i w Kodeksie spółek handlowych, a także w ustawach: o przedsiębiorstwach państwowych, o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych, o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, w ustawie – Prawo bankowe. Ustawy te wprowadzają podstawowe zasady gospodarki podmiotów publicznych, a w szczególności: wymieniają Skarb Państwa jako osobę prawną; ograniczają zakres jego odpowiedzialności za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, odpowiedzialność za wkłady oszczędnościowe gromadzone w bankach; przyznają prawo własności i inne uprawnienia majątkowe, prawo zawierania umów cywilnoprawnych, występowania w obrocie jako organ założycielski przedsiębiorstw państwowych, właściciel (udziałowiec, akcjonariusz) spółek prawa handlowego; określają szczególne zasady opodatkowania jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;

– w ustawie o finansach publicznych, wprowadzającej rozróżnienie długu Skarbu Państwa, który ogranicza się do długu państwowego oraz państwowego długu publicznego – czyli długu wszystkich jednostek sektora finansów publicznych;

– w ustawie o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa, która określa m.in. zasady tworzenia zasobu majątkowego Skarbu Państwa z udziałów (akcji) w spółkach stanowiących własność Skarbu Państwa na zaspokojenie roszczeń z tytułu poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarb Państwa; oznacza ona także prawa majątkowe państwa jako podmiotu uprawnień i obowiązków majątkowych, uczestnika obrotu cywilnego i działalności gospodarczej oraz zarządu mieniem państwa, prowadzącego ewidencję majątku ogólnonarodowego.

Skarb Państwa jest przeciwstawiany budżetowi państwa. Skarb Państwa jest postrzegany jako reprezentujący zasoby majątkowe państwa, budżet zaś – strumienie środków pieniężnych (przepływy, operacje finansowe). Między tymi dwiema sferami (budżetową i skarbową) występują jednak stałe więzi polegające na przesunięciach środków między nimi. Przy zakupie mienia na cele publiczne z budżetowych środków pieniężnych zmieniają one swą postać na środki majątkowe (nie obejmują konfiskaty mienia i nieodpłatnej jego nacjonalizacji); przy sprzedaży i prywatyzacji (lecz nie reprywatyzacji lub uwłaszczeniu) mienia publicznego uzyskane środki pieniężne są źródłami przychodów publicznych. Ponadto należności i zobowiązania Skarbu Państwa stanowią przyszłe potencjalne dochody i wydatki budżetu państwa. Na przykład należności z tytułu zaległych płatności podatkowych, celnych oraz z opłat, wykupywanych przez budżet odsetek od kredytów bankowych, spłat rat kredytów wraz z odsetkami, poręczonych i spłaconych przez budżet, udzielonych kredytów zagranicznych stają się dochodami budżetu państwa. Zobowiązaniami, których spłata obciąży budżet państwa danego roku lub lat następnych, są natomiast zaciągnięte kredyty krajowe i zagraniczne, emitowane i pozostające do wykupienia skarbowe papiery wartościowe, udzielone poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa, które mogą (lecz nie muszą) obciążyć w przyszłości budżet państwa i inne zobowiązania tworzące zagraniczny i krajowy dług publiczny.

Podstawową kategorią instytucji Skarbu Państwa jest mienie państwowe, do którego zalicza się wartość funduszy własnych jednostek budżetowych i innych jednostek podsektora rządowego (państwowego), przedsiębiorstw państwowych, akcje i udziały w kapitale zakładowym spółek Skarbu Państwa, instytucji kultury, uczelni państwowych, państwowych zakładów opieki zdrowotnej, części zysków, jeżeli zasilą ich kapitały i fundusze własne, mienie powierzone państwowym agencjom, funduszom celowym i fundacjom jako ich fundusze założycielskie lub statutowe, grunty oraz zasoby naturalne.

W Polsce co kilka lat przeprowadza się szacunkową ewidencję majątku Skarbu Państwa w podmiotach gospodarczych, które mogą być przedmiotem przekształceńwłasnościowych. Zgodnie z ustawą o zasadach zarządzania mieniem państwowym, Prezes Prokuratorii Generalnej prowadzi zbiorczą ewidencję majątku oraz ewidencję podmiotów, w szczególności państwowych jednostek organizacyjnych, którym przysługuje prawo wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa do działania w jego imieniu. Niektóre z rozdziałów uzasadnienia ustawy budżetowej – w szczególności „Kierunki prywatyzacji” oraz „Należności Skarbu Państwa” – również zawierają pewne dane dotyczące wartości składników majątku Skarbu Państwa.

Z uwagi na przyjęcieróżnych metod wyceny składników mienia, a tym samym – brak możliwościpodania poszczególnych kwot według jednolitej metody wyceny wartości, odstępujesię od podawania łącznej zbiorczej wartości mienia Skarbu Państwa wyrażonejw jednej kwocie.

Wycenie podlegają według różnych metod m.in.:

– grunty, budynki i budowle i inne składniki rzeczowego majątku trwałego, takie jak: urządzenia infrastruktury, drogi, mosty i wiadukty, obiekty budownictwa wodnego – śródlądowego i morskiego, melioracje, budynki i budowle wykorzystywane przez państwowe jednostki organizacyjne i powierzone agencjom wykonującym zadania z zakresu gospodarowania składnikami majątku Skarbu Państwa, inwestycje rozpoczęte i zaliczki na poczet inwestycji itd.;

– prawa majątkowe, jak: papiery wartościowe, prawa majątkowe stanowiące wkład założycielski Skarbu Państwa w jednostkach podsektora rządowego finansów publicznych, w tym udziały i akcje, określone w wartości nominalnej, należności długoterminowe, wartości niematerialne i prawne;

– dobra naturalne, dobra kultury narodowej oraz zasoby archiwalne;

z tytułu zbycia mienia i oddania przez Skarb Państwa mienia do odpłatnego korzystania.

Ze względu na zróżnicowane przeznaczenie mienia Skarbu Państwa jego zarząd i ewidencja są prowadzone w różnorodnych formach. Składniki majątkowe wykorzystywaneprzez organy władzy i administracji państwowej są zarządzane przez kierownikówurzędów i państwowych jednostek organizacyjnych. Stanowią one aktywa jednosteki są wyceniane oraz ewidencjonowane według zasad rachunkowości i planów kont.

Mienie, wobec którego jednostki państwowe wykonują funkcje zarządcze, regulacyjneczy inwestorskie, jest różnie ewidencjonowane. Niektóre składniki takiegomienia, np. grunty i złoża kopalin, są obciążane na rzecz osób trzecich odpłatnie.Inne są udostępniane nieodpłatnie (drogi, wody, zbiory bibliotek). Dla takich dóbrnie prowadzi się ewidencji finansowej i nie ujmuje się ich w aktywach bilansówjednostek działających w imieniu Skarbu Państwa. Są one natomiast rejestrowanew odrębnych zbiorach informacji przedmiotowych.

4.2. Zarządzanie majątkiem państwowym oraz ochrona prawna uprawnień i interesów Skarbu Państwa

Prawa wynikające z wkładu kapitałowego Skarbu Państwa realizują odpowiednie organy administracji państwowej, głównie w formie nadzoru. W odniesieniu do podmiotów gospodarczych celem nadzoru jest wzrost wartości spółek, pozyskiwanie kapitałów na rozwój oraz przygotowanie ich do sprostania wymogom konkurencji na rynku Unii Europejskiej.

Prawa z akcji i udziałów Skarbu Państwa oraz związane z tym czynności nadzoru wykonywał do 2017 r. najczęściej Minister Skarbu Państwa, kierując się przepisami Kodeksu spółek handlowych, ustaw szczególnych i statutów spółek.

Od marca 2017 r. jego obowiązki przejął Prezes Rady Ministrów i ministrowie. W części spółek Skarb Państwa reprezentują ministrowie, w szczególności właściwi do spraw: rozwoju, finansów, energii, infrastruktury i budownictwa, obrony, rolnictwa, gospodarki morskiej, kultury oraz prezesi niektórych agencji wykonawczych.

Kompetencje właścicielskie i nadzorcze w stosunku do spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa oraz w stosunku do przedsiębiorstw państwowych przysługują więc ministrowi Skarbu Państwa (Prezesowi Rady Ministrów) oraz innym naczelnym lub centralnym organom administracji rządowej i agencjom państwowym. Nie ma więc jednolitych standardów wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach kapitałowych i przedsiębiorstwach państwowych. Nadzór nad mieniem państwowym w administracji rządowej oraz w agencjach państwowych, wykonywany przez jednostki organizacyjne, realizujące zadania z zakresu dominium państwa jest nadal rozproszony i funkcjonuje według różnych standardów proceduralnych i organizacyjnych.

Ministrowi Skarbu Państwa przypadała ponadto szczególna rola – kierowanie procesami przekształceń własnościowych. Wpływy z prywatyzacji w formie przychodów zasilały budżet oraz były wykorzystywane do zapewnienia źródeł finansowania programów restrukturyzacyjnych poszczególnych sektorów i zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Obecnie procesy prywatyzacji mienia, z uwagi na wyczerpywanie się zasobów do prywatyzacji oraz politykę państwa, uległy wygaszeniu.

Dotychczas obowiązująca ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2016 r. poz. 981 ze zm.) w głównej mierze regulowała zasady dokonywania przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w spółki handlowe. Proces komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w znacznym zakresie został zakończony (większość przedsiębiorstw państwowych została skomercjalizowana).

Obecnie obowiązująca ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym (wymieniona wyżej) reguluje zagadnienia zarządzania majątkiem państwowym, zaangażowanymw działalność spółek kapitałowych oraz wykonywania praw i obowiązków przysługujących Skarbowi Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, dotyczących mienia państwowego, nienależącego do państwowych osób prawnych, a stanowiącego nieruchomości oraz prawa majątkowe, a także określa zasady prywatyzacji spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Celem tej regulacji jest wprowadzenie jednolitych zasad wykonywania przez Skarb Państwa uprawnień korporacyjnych w spółkach i prywatyzacji spółek z udziałem Skarbu Państwa, w tym gospodarowania innym niż akcje lub udziały w spółkach, majątkiem należącym do Skarbu Państwa.

Organy administracji publicznej oraz kierownicy jednostek gospodarują nabytym lub powierzonym tym organom lub jednostkom mieniem Skarbu Państwa oraz mogą zbywać jego składniki, a w szczególności: zapewniają wycenę mienia, zabezpieczają mienie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, wykonują czynności związane z naliczaniem należności za mienie udostępnione przed ich przejęciem oraz prowadzą windykację tych należności, współpracują z innymi organami, które na mocy przepisów odrębnych gospodarują mieniem oraz z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego, podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na mieniu, o zapłatę należności za korzystanie z mienia, roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, stwierdzenie nabycia spadku, stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie, składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oraz wpis w księdze wieczystej i zapewniają ochronę tego mienia.

Zobowiązanie konstytucyjne do uregulowania ochrony praw i interesów Skarbu Państwa zrealizowano natomiast w Polsce w 2005 r. w drodze reaktywowania instytucji ProkuratoriiGeneralnej, istniejącej w okresie międzywojennym oraz bezpośrednio po wojnie. Powołana w 1919 r. jako jedna z pierwszych instytucji w niepodległej Polsce, realizowała zadania dotyczące zastępstwa procesowego w sprawach publicznych interesów majątkowych przed sądami i władzami administracyjnymi, wydawania opinii, w tym przy sporządzaniu aktów prawnych dotyczących praw i interesów majątkowych państwa czy udzielania porad prawnych w tych sprawach. Zakres jej działania dotyczył majątku ruchomego i nieruchomego, praw terytorialnych państwa wynikających z umów i traktatów międzynarodowych, zwłaszcza roszczeń względem państw obcych oraz zarządu mieniem przedsiębiorstw, funduszy i zakładów, w których była zaangażowana własność publiczna. Prokuratoria Generalna, powołana na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, została utworzona w celu zapewnienia ochrony interesów Skarbu Państwa przez wykonywanie obsługi prawnej i zastępstwa procesowego. Zadaniem Prokuratorii jest obowiązkowe zastępstwo procesowe organów państwa przed sądami krajowymi i międzynarodowymi w sporach o kwotę ponad 100 mln zł. W innych procesach uczestniczy ona zamiast właściwych państwowych organów i jednostek organizacyjnych na ich wniosek albo z urzędu, jeżeli wymagać tego będą interesy państwa. Prokuratoria Generalna wydaje też opinie prawne, w tym dotyczące projektów umów z udziałem Skarbu Państwa.

Od 1 stycznia 2017 r., na mocy ustawy z 15 grudnia 2016 r., Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa przekształcono w Prokuratorię Generalną Rzeczpospolitej Polskiej oraz jej oddziały – niezależną państwową jednostką organizacyjną, której obsługę zapewnia Urząd Prokuratorii Generalnej. Organem nadzorczym nad Prezesem Prokuratorii Generalnej jest Prezes Rady Ministrów. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa. Celem działania Prokuratorii Generalnej jest zapewnienie bezpieczeństwa i efektywności ochrony praw i interesów Polski, w tym Skarbu Państwa oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa, w szczególności w postępowaniach przed sądami, trybunałami i innymi organami jurysdykcyjnymi. Do zadań Prokuratorii należy wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, zastępstwo przed sądami powszechnymi i polubownymi oraz przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych.

Prokuratoria opracowuje ponadto dla Prezesa Rady Ministrów stanowiska dotyczące projektów czynności prawnych, aktów normatywnych oraz orzeczeń sądowych zapadających w sprawach dotyczących Polski. Prokuratoria opiniuje projekty aktów normatywnych, dotyczących istotnych praw lub interesów Polski, w tym Skarbu Państwa oraz organów wymiaru sprawiedliwości, a także dotyczących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi. Do jej zadań należy zapewnienie pomocy podmiotom reprezentującym Skarb Państwa w zakresie negocjacji i ugodowego rozwiązywania sporów.

Ponadto Prezes Rady Ministrów może wyznaczyć Prokuratorię Generalną do zastępowania Rady Ministrów lub ministra w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Prokuratoria Generalna nie wykonuje zastępstwa w postępowaniu karnym. Jednakże Prokuratoria Generalna może, na uzasadniony wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa lub państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przejąć zastępstwo w postępowaniu karnym, jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa.

Ustawa nakłada na Prezesa Prokuratorii Generalnej obowiązek utworzenia Sądu Polubownego właściwego w sprawach sporów między innymi niż Skarb Państwa państwowymi osobami prawnymi, osobami prawnymi z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych.

5. Funkcje finansów publicznych

5.1. Tradycyjne funkcje ekonomiczne finansów publicznych

Funkcja finansów publicznych stanowi istotę, najważniejszy cel, zadanie, które ma realizować państwo poprzez operacje środkami publicznymi (środkami finansowymi na cele publiczne).

Finanse publiczne w każdym ustroju społeczno-politycznym spełniają różne funkcje ekonomiczne i polityczne. Są one ze sobą ściśle powiązane i można je oddzielić tylko np. w celach dydaktycznych.

Tradycyjnie funkcje ekonomiczne finansów publicznych, według XX-wiecznego ekonomisty zajmującego się finansami publicznymi, Richarda Musgrave’a, dzielą się na:

1) stabilizacyjną, w ramach której państwo powinno zapewnić stan pełnego zatrudnienia przy stabilnych cenach; funkcja ta polega na oddziaływaniu na koniunkturę gospodarczą, przeciwdziałaniu jej wahaniom poprzez wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących automatyczne oddziaływanie na równowagę gospodarczą;

2) alokacyjną, polegającą na oddziaływaniu przez państwo na kierunki alokacji zasobów w gospodarce poprzez nabywanie dóbr oraz pośrednio, poprzez nakładanie obciążeń podatkowych czy też podział czynników produkcji (pracy i kapitału) między różnorodne zadania, umożliwiającym podniesienie poziomu społecznej zamożności. Alokacja jest dokonywana zasadniczo za pośrednictwem mechanizmów rynkowych, zwłaszcza cen, jednakże zakłócenia tych mechanizmów państwo neutralizuje w drodze interwencji. Funkcja ta ma umożliwić realizację celów tzw. magicznego czworoboku: wysokiego poziomu zatrudnienia, ograniczenia inflacji, równowagi bilansu płatniczego oraz stałego wzrostu gospodarczego;

3) redystrybucyjną, dotyczącą podziału wytworzonych dóbr między członków społeczności według określonych kryteriów; zwłaszcza rozmieszczenie zasobów (dochodu i majątku) powinno się odbywać wedle kryterium podstawowych potrzeb, wkładu jednostki w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług.

5.2. Współczesne funkcje finansów publicznych

Współcześnie w gospodarce rynkowej funkcje finansów publicznych ujmuje się nieco szerzej. Ich podziały krzyżują się i nie są jednoznaczne. Poniżej zostaną przedstawione najważniejsze z nich.

Funkcja fiskalna (alimentacyjna) – polega na dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych oraz zapewnienia odpowiednio wysokich wpływów, umożliwiających dostarczanie budżetom publicznym wystarczających środków na realizację ustawowych zadań podmiotów publicznych. Funkcja ta jest pierwotną, najstarszą funkcją finansów publicznych. W początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego. W antycznym Rzymie środki pieniężne były zbierane do dyspozycji imperatora (w specjalnym koszu, stąd pochodzenie łacińskiego słowa fiscus). W ustroju feudalnym na plan pierwszy wysuwały się cele związane z działaniem administracji, wojska i obsługą długu publicznego. Wraz z rozszerzeniem potrzeb publicznych wyznaczających zadania do sfinansowania i oddzieleniem zasobów panującego od środków publicznych ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne, niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału.

Funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza) – jest ona ściśle związana z funkcją fiskalną i stanowi jej kontynuację. Należy ją rozumieć jako świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania (przemieszczania) środków pieniężnych w państwie. Podział (redystrybucja, alokacja, rozdysponowanie) środków pieniężnych odzwierciedla w pełni dwustronny charakter finansów publicznych w myśl historycznego stwierdzenia, że: „nie po to gromadzi się pieniądz, aby go posiadać, lecz by wydać”. Funkcja redystrybucyjna jest podstawową funkcją finansów publicznych, najpełniej ujmującą ich istotę; istnieje jako obiektywna konieczność, wynikająca z wykorzystania dochodu narodowego nie tylko tam, gdzie on powstaje, i nie tylko przez te jednostki, które go wytwarzają. Jej znaczenie zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa, rozszerzaniem się zasięgu działania jednostek sektora publicznego, maleje zaś wraz z ograniczaniem jego zadań. Istotną rolę odgrywała ona w gospodarce socjalistycznej; w gospodarce rynkowej nastąpiło ograniczenie jej znaczenia, nie jest ono jednak automatyczne i bezwzględne, może mieć miejsce przy zmniejszeniu ilościowym dochodów i wydatków przepływających przez budżety publiczne, zwłaszcza wówczas, gdy zmniejsza się wysokość obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych i osób fizycznych na rzecz tych budżetów. Radykalne ograniczenie redystrybucji lub jej zaniechanie we współczesnych państwach nie jest możliwe, gdyż utrwaliłoby i powiększałoby istniejące w nich dysproporcje rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego, oświatowego itd., prowadząc do naruszenia równowagi systemu społeczno-ekonomicznego i do destabilizacji państwa.

Dysproporcje te wynikają bowiem z nieuchronnego charakteru niedoborów w gospodarce, będących rezultatem niedostosowania potrzeb do środków. Pogłębianiu ich państwo musi przeciwdziałać, dążąc do przetrwania i utrzymania równowagi nie tylko części składowych systemu społeczno-ekonomicznego, lecz także stabilności systemu jako całości.

Istnieje wiele kryteriów klasyfikacji redystrybucji. Ze względu na różnorodność przepływów finansowych można mówić o redystrybucji dokonywanej w płaszczyznach:

– terytorialnej, czyli między regionami i w ramach innych jednostek podziału terytorialnego kraju,

– podmiotowej, a więc między dysponentami środków budżetowych, między podmiotami własności lub krajem i zagranicą,

– przedmiotowej, tj. między sferą produkcji i spożycia, spożycia i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki,

– czasowej, czyli między kolejnymi, corocznymi budżetami, między interesami długofalowymi a doraźnymi, między pokoleniami w zakresie okresu zapadalności długu publicznego itd.

Optymalny zakres redystrybucji międzyterytorialnej jest istotnym zagadnieniem, który pozostaje nierozstrzygnięty zarówno w teorii finansów i prawa finansowego, jak i w praktyce budżetowej poszczególnych krajów. Przyznając określony zakres samodzielności i dochodów własnych jednostkom samorządu terytorialnego – bez mechanizmów wyrównawczych w drodze zasilania słabszych ekonomicznie jednostek terytorialnych przez państwo lub w ramach systemu tych jednostek – tworzy się zarazem okoliczności sprzyjające pogłębianiu się zróżnicowania poziomu ekonomicznego, sytuacji finansowej i zamożności ich mieszkańców. Zróżnicowanie sytuacji finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego cechuje kraje słabo rozwinięte. W Polsce dochody własne gmin są szczególnie zróżnicowane.

Najwyższe dochody podatkowe na 1 mieszkańca osiąga od lat gmina Kleszczów (na ten wysoki poziom wpływają podatki uiszczane przez zlokalizowaną na terenie gminy kopalnię Bełchatów), jedne z najniższych zaś – m.in. gminy Turośl, Przytuły, Radgoszcz.

Zróżnicowane są również proporcje międzyregionalne i podziały dochodów własnych na mieszkańca w powiatach. Najwyższe proporcje dochodów występują w województwie mazowieckim (przed wydzieleniem ze statystyki regionalnej m.st. Warszawy), najniższe – w województwie lubuskim. Wyrównywanie możliwości rozwoju ekonomicznego terytoriów jest we współczesnych cywilizowanych państwach obiektywną koniecznością. Źródła dochodów są bowiem – w wyniku różnorodnych czynników o charakterze obiektywnym, często przypadkowym – nierównomiernie zlokalizowane w skali kraju. Nie powinno to obciążać wyłącznie jednostek lokalnych i ich mieszkańców, państwo nie może pozostawiać części swych obywateli poniżej pewnego poziomu usług publicznych. Silne zróżnicowanie zaspokojenia potrzeb, uprzywilejowanie niektórych regionów i mniejszych jednostek lokalnych może bowiem tworzyć niebezpieczeństwo napięć społecznych oraz utrudniać procesy decentralizacji. Z drugiej strony, dofinansowanie, zwłaszcza przez państwo, osłabia motywację do podejmowania aktywności przez władze lokalne w kierunku zwiększania dochodów własnych poprzez np. tworzenie nowych miejsc pracy, poszukiwanie inwestorów, redukcję kosztów administracyjnych czy usprawnianie obsługi przedsiębiorców.

Niestety nie da się stworzyć optymalnego, idealnego wzorca, który pozwoliłby wyrównywać lub różnicować warunki działania lub/i skutki dysproporcji rozwoju gmin czy regionów oraz społeczny zakres pokrycia potrzeb. Wydaje się, że zakres ten wyznacza, z jednej strony, forma i rozmiar obiektywnego zróżnicowania (np. naturalne warunki geograficzne, uwarunkowania historyczne, gęstość zaludnienia, stan uprzemysłowienia, sieci komunikacyjne), z drugiej – stopień decentralizacji finansowej, określony w subiektywnych decyzjach ustawodawcy i wynikający z celów politycznych, jakie chce osiągnąć w danym okresie władza państwowa, przy czym zwiększony stopień samodzielności finansowej powoduje konieczność większego wyrównania oraz zwiększonego nadzoru nad wykorzystaniem środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie zróżnicowań między regionami Unii Europejskiej jest podstawowym celem interwencji polityki spójności we Wspólnocie. Według Traktatu Rzymskiego: „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju, poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami oraz łagodzenia zacofania mniej uprzywilejowanych regionów”.

Zakres redystrybucji mierzy się w Unii Europejskiej (przez Eurostat) poprzez różne wskaźniki, a najbardziej popularnym jest wskaźnik wydatków oraz dochodów w stosunku do PKB (zob. Rysunek 1).

Rysunek 1. Dochody i wydatki jako % GDP (PKB) w 2016 r. w krajach UE

Funkcja stymulacyjna (bodźcowa, interwencyjna) polega na oddziaływaniu na stosunki społeczne lub ekonomiczne poprzez zachęcanie, za pomocą instrumentów finansowych, do określonego działania lub zaniechania w kierunku oczekiwanym przez podmioty publiczne. Funkcja ta jest pochodną funkcji redystrybucyjnej, jej bardziej złożoną formą. Przejście od polityki liberalnej państwa do polityki interwencyjnej oznaczało odejście od alimentacji państwa oraz neutralnego finansowania i prostego podziału finansów publicznych do ich aktywnego wykorzystania dla świadomego wpływania na procesy gospodarcze i społeczne, korekty tych procesów za pomocą bodźców negatywnych lub pozytywnych, wyrażanych w formie transferów pieniężnych. Władcza redystrybucja współcześnie zmienia swój charakter i staje się funkcją władzy politycznej, środkiem realizacji celów gospodarczych, społecznych lub politycznych, służy utrzymaniu i rozszerzeniu władzy politycznej. Kontynuacją funkcji stymulacyjnej jest funkcja polityczna.

Funkcja ewidencyjno-kontrolna (informacyjna, sygnalizacyjna) znajduje wyraz w ewidencji oraz kontroli przebiegu zjawisk gospodarczych i procesów finansowych, dokonywaniu ich analizy, podejmowaniu stosownych środków w celu inicjowania procesów rzeczowych i operacji finansowych oraz zapobieganiu niepożądanym przez władze publiczne zjawiskom. Funkcja ewidencyjno-kontrolna umożliwia realizację pozostałych wymienionych funkcji ekonomicznych, jest niezbędna do wykonywania funkcji politycznej. Pieniężne ujęcie procesów rzeczowych stwarza możliwość statystycznego, rachunkowego ewidencjonowania przebiegu tych procesów, ich rodzajów i rozmiarów, dokonywania kontroli i analizy operacji finansowych. Dostarczone na tych podstawach informacje stanowią przesłankę podejmowania celowych, optymalnych decyzji przez organy władzy i administracji finansowej.

Funkcja polityczna wyraża się w kształtowaniu, przekształcaniu, wpływaniu na rzeczywistość społeczno-gospodarczą w kierunku uznanym za pożądany przez władze publiczne. Z funkcją polityczną wiąże się zarządzanie publiczną gospodarką finansową, podejmowanie świadomej działalności przez podmioty publiczne, która polega na wyborze, ustalaniu i realizacji określonych celów za pomocą dobranych operacji finansowych. Cele polityki finansowej są wyznaczone przez cele polityki społeczno-gospodarczej państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i są ich odbiciem. Cele te są więc różne, zmieniają się w kolejnych formacjach społeczno-politycznych, epokach historycznych, fazach rozwoju państwowości czy w poszczególnych latach. Są one określane w programach wyborczych partii politycznych, w dokumentach programowych partii rządowych, uchwalonych często następnie przez parlament, w ratyfikowanych umowach międzynarodowych, a nawet wyrażane są w wypowiedziach polityków. Zdarza się, że wynikają one nie z publicznych dokumentów lub wypowiedzi, lecz z obowiązującego prawa lub bezpośrednio z faktycznego przebiegu procesów gospodarczych i społecznych oraz działań podmiotów publicznych.

6. Sektor finansów publicznych

6.1. Zakres sektora finansów publicznych

Pojęcie „sektor finansów publicznych” do polskiego prawa wprowadziła ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. Pierwotnie określenie to obejmowało organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne, państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne nieobjęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub w części, z wyjątkiem: przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych oraz spółek prawa handlowego.

Organizację Krajowego Rejestru Sądowego określa natomiast ustawa z 20 sierpnia1997 r., która weszła w życie w 2001 r. Rejestr ten składa się z rejestru przedsiębiorców,rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz rejestru niewypłacalnych dłużników.Prowadzą go sądy rejonowe (sądy rejestrowe).

!

Sektor finansów publicznych to zbiorowość jednostek prowadzących publiczne, niekomercyjne operacje finansowe, w celu realizacji zadań publicznych, stanowiąca wyodrębnioną organizacyjnie część sektora publicznego.

W ustawie o finansach publicznych został wyznaczony zakres sektora finansów publicznych, który począwszy od 2001 r., ulega dostosowaniu do wymagań międzynarodowej statystyki.

Międzynarodowe standardy statystyki finansowej i rachunków narodowych określone są przez:

1) Międzynarodowy Fundusz Walutowy jako Zasady Statystyki Finansów Publicznych GFS 2014,

2) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), oparty na systemie Rachunków Narodowych ONZ (SNA 2008).

!

W Unii Europejskiej ESA 2010 stanowi jednolitą metodologię powszechnych standardów, definicji, klasyfikacji, zasad księgowości i rachunkowości, które należy stosować przy sporządzaniu zestawień (w formie dokumentów sprawozdawczych), przekazywanych przez państwa członkowskie Europejskiemu Urzędowi Statystycznemu (Eurostat).

Mają one na celu zapewnienie porównywalności danych sprawozdawczych państw członkowskich. Według metody stosowanej w UE od września 2014 r. dane na temat sektora instytucji GGopracowywane są zgodnie z wymienionym wyżej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. (ESA 2010).

Podstawowym określeniem występującym w statystyce SNA, GFS i ESA jest jednostka instytucjonalna (ang. Institutional Unit), czyli podmiot prowadzący działalność komercyjną (wytwarzający dobra lub prowadzący usługi), posiadający samodzielność w zakresie podejmowania decyzji i możliwość sporządzenia pełnej dokumentacji księgowej.

Sektor instytucji stanowi grupa jednostek o szczególnym rodzaju działalności. Są to:

– przedsiębiorstwa nieprowadzące działalności finansowej,

– instytucje finansowe i ubezpieczeniowe,

– instytucje rządowe i samorządowe (ang. General Government – GG),

– gospodarstwa domowe,

– instytucje działające na rzecz gospodarstw domowych, nienastawione na zysk (ang. non-profit serving households),

– zagranica.

Instytucje rządowe i samorządowe (GG) to podmioty, których działalność finansowana jest z obowiązkowych danin, przekazywanych przez jednostki należące do innych sektorów, przeznaczonych na spożycie indywidualne i ogólnogospodarcze oraz które dokonują redystrybucji i gospodarują dochodami i majątkiem narodowym.

Według ESA 2010 kwalifikacja jednostek instytucjonalnych do sektora GGlub podmiotów rynkowych dokonuje się na podstawie „kryterium działalności produkcyjnej” (rodzaju działalności). Mianowicie, jeżeli jednostka prowadząca działalność produkcyjną pod kontrolą sektora instytucji GG osiąga wskaźnik przychodów ze sprzedaży do kosztów produkcji powyżej wskaźnika 50% jest jednostką rynkową. Ocena prawidłowości kwalifikacji takiej jednostki powinna być wzmocniona kryterium jakościowym – jeżeli sprzedaje ona swą „produkcję” wyłącznie w sektorze GG i nie konkuruje z producentami lub usługodawcami prywatnymi jest kwalifikowana do sektora GG lub gdy sektor GG ma jednego dostawcę i sprzedaje on mniej niż 50% swej produkcji lub usług poza sektorem GG jest kwalifikowany także do sektora GG. Ponadto jeśli jednostka nie ma bodźców, by dostosować podaż w celu osiągnięcia zysku do działania w warunkach rynkowych, jest jednostką sektora GG.

W polskim prawie (według ustawy o finansach publicznych) sektor GG jest zbliżony do sektora finansów publicznych, różni się jednak w stosunku do niektórych elementów (por. niżej). Podstawowym bowiem kryterium kwalifikacji jednostek do sektora finansów publicznych jest ich forma organizacyjna i decyzja organu dokonującego kwalifikacji, a nie rodzaj prowadzonej działalności.

Ze względu na konieczność zbliżenia polskich pojęć i podziałów do obowiązujących w Unii Europejskiej oraz dostosowania ich do zasad statystyki i rachunkowości budżetowej określonej w ESA 2010, stopniowo zostaje zmieniana również metodologia polska i kwalifikacja przynależności do sektora oraz podziały podmiotów polskiego sektora finansów publicznych.

System rachunków i statystyk stosowany w Unii Europejskiej wyznacza zakres sektora publicznego w prezentacjach Polski na potrzeby zewnętrzne – sprawozdawczości MFW czy w Programach Konwergencji w ramach UE. Istotne są również skutki w zakresie szacowania u poszczególnych jednostek i agregowania wielkości deficytu i długu publicznego w ramach sektora finansów publicznych (por. rozdz. III). Poniżej przedstawiony podział podmiotowy, zawarty w ustawie o finansach publicznych jest w zasadzie zgodny i stopniowo dostosowywany do metodologii ESA 2010. Problematyczne są na przykład następujące kwalifikacje:

– otwarte fundusze emerytalne (OFE) – były podmiotami należącymi do sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale według metodologii polskiego prawa są obecnie klasyfikowane poza tym sektorem (w decyzji Eurostatu z 2004 roku zostało przyznane prawo do korzystania do marca 2007 roku z okresu przejściowego w dostosowaniu klasyfikacji tych funduszy do metodologii UE, po tym okresie zaklasyfikowane zostały poza sektorem; od 2017 roku wyłączono część środków OFE w 25% na Fundusz Rezerwy Demograficznej, który stanowi część sektora finansów publicznych);

– Agencja Rynku Rolnego – nie wchodzi w skład sektora GG, podczas gdy jest kategorią sektora finansów publicznych działającą w formie agencji wykonawczej;

– Krajowy Fundusz Drogowy i Fundusz Kolejowy i inne fundusze BGK – zgodnie z wymogami ESA powinny być uznane za element sektora, podczas gdy w systemie polskim nie stanowią podmiotów tego sektora;

– instytuty badawcze – jako mające dużą samodzielność finansową nie powinny być, według zasad ESA 2010, włączone do sektora publicznego, zostały więc wyłączone w 2010 roku;

– poza sektorem GG według metodologii ESA 2010 klasyfikowany jest Polski Klub Wyścigów Konnych;

– w sektorze GGznajdują się PKP PLK SA oraz Spółka z o.o. Przewozy Regionalne.

Jako wydatki sektora GG zarejestrowano również w 2016 roku wypłaty środków gwarantowanych deponentom jednego ze Spółdzielczych Banków, pochodzące ze środków Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych, uzupełnionych jednorazowo z odtworzonych obowiązkowych rezerw banków.

Dane Eurostatu dotyczą operacji finansowych rejestrowanych na zasadzie memoriału (operacje finansowe są rejestrowane w momencie ich powstania, zmiany oraz wygaśnięcia „wartości ekonomicznych”), a nie, jak w systemie prawa polskiego, w ujęciu kasowym (w momencie faktycznego przepływu środków finansowych); różnorodna metodologia zniekształca też obraz zasobów finansowych podmiotów sektora finansów publicznych i utrudnia porównywanie przepływu środków.

Kategorie podmiotów wchodzące w skład sektora finansów publicznych (według ustawy o finansach publicznych):

– organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,

– związki metropolitarne,

– jednostki budżetowe,

– samorządowe zakłady budżetowe,

– agencje wykonawcze,

– instytucje gospodarki budżetowej,

– państwowe fundusze celowe,

– uczelnie publiczne,

– samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

– państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,