Szwecja. Przewodnik nieturystyczny

Szwe­cja. Prze­wod­nik nie­tu­ry­stycz­ny

War­sza­wa 2010

Co­py­ri­ght by Wy­daw­nic­two Kry­ty­ki Po­li­tycz­nej, 2010

Wy­da­nie I

ISBN 978–83–61006–88–6

Pro­jekt gra­ficz­ny i ła­ma­nie: xdr

Pro­jekt okład­ki: Two­ży­wo

Re­dak­cja me­ry­to­rycz­na i wy­bór tek­stów: Ze­spół KP

Ko­rek­ta: Anna Si­do­rek

Wy­daw­nic­two Kry­ty­ki Po­li­tycz­nej

ul. Nowy Świat 63

00–042 War­sza­wa

www.kry­ty­ka­po­li­tycz­na.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

WSTĘPKraj-raj?

Kin­ga Du­nin

Mó­wiąc o szwedz­kim mo­de­lu pań­stwa, za­zwy­czaj mamy na my­śli względ­ną rów­ność eko­no­micz­ną i roz­ma­ite spo­łecz­ne roz­wią­za­nia, któ­re jej słu­żą – wy­so­kie po­dat­ki, roz­bu­do­wa­ne pań­stwo opie­kuń­cze, po­tęż­ne związ­ki za­wo­do­we, za­bez­pie­cze­nia so­cjal­ne od ko­ły­ski po grób. Wśród po­zy­tyw­nych sko­ja­rzeń znaj­du­je się też bo­gac­two, roz­wój, wol­ność oby­cza­jo­wa. Zda­niem wie­lu, pod tym ostat­nim wzglę­dem Szwe­dzi wy­prze­dzi­li nie­mal wszyst­kie spo­łe­czeń­stwa Za­cho­du – trud­no dziś w to uwie­rzyć, ale fil­my In­g­ma­ra Berg­ma­na w la­tach 50. po­ka­zy­wa­no m.in. w ame­ry­kań­skich… ki­nach sa­mo­cho­do­wych. I nie były to dys­ku­syj­ne klu­by fil­mo­we dla zmo­to­ry­zo­wa­nych. Mit „sek­su­al­ne­go wy­zwo­le­nia” przez wie­le lat do­mi­no­wał w wy­obra­że­niach na te­mat tego kra­ju. Dla jed­nych sta­no­wi­ło to po­wód do za­zdro­ści, dla in­nych nie­zdro­wej eks­cy­ta­cji lub zgor­sze­nia, rzad­ko jed­nak do po­głę­bio­nej re­flek­sji do­ty­czą­cej pod­staw ak­sjo­lo­gicz­nych.

Szwe­cja. Prze­wod­nik nie­tu­ry­stycz­ny po­zwo­li czy­tel­ni­kom do­wie­dzieć się i spraw­dzić, jak da­le­ce sama Szwe­cja re­ali­zu­je swój mo­del, a zwłasz­cza le­żą­ce u jego źró­deł war­to­ści. Po­zwo­li też od­po­wie­dzieć na py­ta­nie, ile jest praw­dy w obie­go­wej te­zie, że mo­del szwedz­ki zban­kru­to­wał i moż­na już mó­wić o nim je­dy­nie w cza­sie prze­szłym. Po­gląd ten roz­po­wszech­nio­ny jest szcze­gól­nie w na­szym kra­ju – już od po­cząt­ku trans­for­ma­cji ustro­jo­wej mo­gli­śmy usły­szeć od licz­nych au­to­ry­te­tów, że po­mysł na­śla­do­wa­nia mo­de­lu szwedz­kie­go to nie tyl­ko baj­ko­wa uto­pia, ale wręcz pro­sta dro­ga do sa­mo­bój­stwa. Szwedz­ka go­spo­dar­ka mia­ła się bo­wiem ry­chło za­ła­mać pod cię­ża­rem roz­ro­śnię­tej biu­ro­kra­cji, a skan­dy­naw­ski mo­del – odejść w nie­byt, uwal­nia­jąc wresz­cie stłam­szo­ną po­noć ini­cja­ty­wę pry­wat­ną. Co mia­ło z ko­lei do­wieść, że w do­bie glo­ba­li­za­cji żad­ne „so­cja­li­stycz­ne eks­pe­ry­men­ty” nie mają szans po­wo­dze­nia. Mi­nę­ło pra­wie dwa­dzie­ścia lat, pań­stwo so­cjal­ne – po­mi­mo wie­lu zmian – wciąż trwa, a Szwe­dzi ani nie wpro­wa­dzi­li po­dat­ku li­nio­we­go, ani nie umie­ra­ją z gło­du.

Stwier­dze­nie, że w Szwe­cji żyje się le­piej niż w Pol­sce, na pew­no nie koń­czy dys­ku­sji o wa­dach i za­le­tach tego mo­de­lu czy o sen­sow­no­ści po­wo­ły­wa­nia się na nie­go w na­szym kra­ju, do­brze jed­nak, żeby roz­wa­ża­nia te do­ty­czy­ły rze­czy­wi­sto­ści i fak­tów, a nie je­dy­nie wy­obra­żeń. Fak­ty mają jed­nak ta­kie ob­li­cze, ja­kie chce­my zo­ba­czyć. Dla le­wi­co­wych kry­ty­ków Szwe­cja nie speł­nia wie­lu z daw­nych obiet­nic – osła­bia za­bez­pie­cze­nia so­cjal­ne, nie do koń­ca po­ra­dzi­ła so­bie z rów­no­ścią ko­biet i nie za­wsze ra­dzi so­bie z pro­ble­mem emi­gran­tów. Ule­gła tym sa­mym ten­den­cjom neo­li­be­ral­nym, za­cho­wa­ła – w zmie­nio­nej, choć od­świe­żo­nej for­mie – kon­ser­wa­tyw­ne ją­dro spo­łecz­ne­go po­rząd­ku i hie­rar­chii, we­wnętrz­ną so­li­dar­ność oku­pi­ła za­mknię­ciem i wy­klu­cze­niem ra­dy­kal­nej in­no­ści, kse­no­fo­bią i ra­si­zmem. Pra­wi­co­wi kry­ty­cy uzna­ją z ko­lei, że wszel­kie kło­po­ty są świa­dec­twem upad­ku sys­te­mu, któ­ry im­ma­nent­nie ska­żo­ny był nie­ra­cjo­nal­no­ścią, bo­wiem do­sko­na­le ra­cjo­nal­ny jest je­dy­nie wol­ny ry­nek. Biu­ro­kra­cja, mó­wią, jest nie tyl­ko nie­wy­dol­na i nie­efek­tyw­na, nie tyl­ko tłam­si przed­się­bior­czość, ale pro­wa­dzi do po­wszech­ne­go znie­wo­le­nia. Szwe­cja­lizm, jak to kie­dyś uję­li au­to­rzy „Fron­dy”, to pro­jekt nie­mal to­ta­li­tar­ny – pań­stwo to na­rzę­dzie wszech­obec­nej kon­tro­li, któ­rej ce­lem jest pod­po­rząd­ko­wa­nie ca­łe­go ży­cia, zwłasz­cza pry­wat­ne­go, ide­olo­gii le­wi­co­we­go li­be­ra­li­zmu. Re­ali­ści na­to­miast wska­żą na pro­ce­sy za­cho­dzą­ce w glo­bal­nym świe­cie, z któ­ry­mi sys­tem szwedz­ki musi się li­czyć. Ich ar­gu­men­ty ro­dzą py­ta­nie: czy so­cjal­de­mo­kra­tycz­ne pań­stwo opie­kuń­cze moż­na zbu­do­wać w tyl­ko jed­nym lub kil­ku kra­jach, czy jego funk­cjo­no­wa­nie uza­leż­nio­ne jest od oto­cze­nia? A je­śli tak, to w ja­kim za­kre­sie? Cho­dzi nie tyl­ko o po­wszech­ny „wy­ścig do dołu” i glo­bal­ną wal­kę in­nych państw o za­trzy­ma­nie ka­pi­ta­łu – przez cię­cia po­dat­ków i kosz­tów pra­cy. Tu jesz­cze od bie­dy moż­na po­wal­czyć – Skan­dy­na­wo­wie bro­nią się wy­daj­no­ścią i in­no­wa­cyj­no­ścią w go­spo­dar­ce. Kwe­stią klu­czo­wą – rów­nież dla le­wi­cy – jest to, czy mo­del pań­stwa do­bro­by­tu fak­tycz­nie jest „sa­mo­wy­star­czal­ny”, czy może opie­ra się na wy­pchnię­ciu jego kosz­tów na ze­wnątrz. Po­dob­nie jak eks­por­tu­je się na ze­wnątrz klien­tów pro­sty­tu­tek. Mó­wiąc krót­ko: czy ludz­ka twarz „ka­pi­ta­li­zmu Ikei” jest moż­li­wa np. bez wy­zy­sku pra­cow­ni­ków w fa­bry­kach Trze­cie­go Świa­ta? Czy za­kaz ko­rzy­sta­nia z usług pro­sty­tu­tek nie za­peł­nia je­dy­nie pro­mów do Pol­ski? Czy za­tem mo­del szwedz­ki daje się po­my­śleć w ska­li glo­bal­nej, czy może z de­fi­ni­cji ogra­ni­czo­ny jest do nie­wiel­kiej wy­sep­ki?

Ko­lej­na kwe­stia to py­ta­nie o wa­run­ki spo­łecz­no-kul­tu­ro­we, któ­re mu­szą być speł­nio­ne, aby mo­del taki mógł funk­cjo­no­wać. Czy „baza” szwedz­kie­go we­lfa­re sta­te może za­ist­nieć bez kul­tu­ro­wej „nad­bu­do­wy” ega­li­ta­ry­zmu, pro­te­stanc­kie­go eto­su pra­cy? Co jest pierw­sze – jaj­ko czy kura? Czy wy­star­czy wpro­wa­dzić po­dob­ne roz­wią­za­nia praw­ne i in­sty­tu­cjo­nal­ne, czy wy­ma­ga to prze­mo­de­lo­wa­nia wspól­no­ty, któ­rej one do­ty­czą? I czy ona w ogó­le da się mo­de­lo­wać? Szwedz­ki fol­khem­met (dom ludu) jest wspól­no­tą two­rzo­ną na sze­ro­kich pod­sta­wach, znacz­nie bar­dziej otwar­tą niż, po­wiedz­my, „na­ród pol­ski”, ale tak­że nie­oby­wa­ją­cą się bez wy­klu­czeń i sil­nej kon­tro­li spo­łecz­nej. Nie­któ­rzy twier­dzą wręcz, że Szwe­cja to pań­stwo po­li­cyj­ne w wer­sji user frien­dly. Ale czy li­be­ral­ną róż­no­rod­ność, duży za­kres swo­bód jed­nost­ko­wych dla wszyst­kich i rów­ność da się osią­gnąć bez sil­nej in­ter­wen­cji pań­stwa? In­ter­wen­cji w go­spo­dar­kę, po­rzą­dek pu­blicz­ny, ży­cie pry­wat­ne?

Mamy na­dzie­ję, że na­sza książ­ka nie tyl­ko przy­bli­ży czy­tel­nicz­kom i czy­tel­ni­kom Szwe­cję, ale też sta­nie się im­pul­sem do po­waż­nej de­ba­ty o Pol­sce. Na pew­no bo­wiem nie jest tak, że ży­je­my w naj­lep­szym z moż­li­wych świa­tów.

PAŃSTWO I GOSPODARKAModel szwedzki ma się dobrze

Ste­ven Sa­xon­berg

Szwe­cja jest ra­czej ma­łym kra­jem z nie­speł­na dzie­wię­cio­mi­lio­no­wą po­pu­la­cją. Osią­gnę­ła jed­nak mię­dzy­na­ro­do­wą sła­wę ze wzglę­du na swo­ją po­li­ty­kę spo­łecz­no-eko­no­micz­ną. Wie­le już na­pi­sa­no o „mo­de­lu szwedz­kim” – jed­ni au­to­rzy go okla­sku­ją, a inni lek­ce­wa­żą. Już w la­tach 30. XX wie­ku je­den z nich chwa­lił Szwe­cję za od­na­le­zie­nie „dro­gi po­śred­niej” mię­dzy fa­szy­zmem i ko­mu­ni­zmem1. Gdy za­gro­że­nie fa­szy­zmem znik­nę­ło, Szwe­cja uzna­wa­na była przez wie­lu za przy­kład kra­ju, któ­ry zna­lazł wart na­śla­do­wa­nia de­mo­kra­tycz­ny kom­pro­mis po­mię­dzy nie­ogra­ni­czo­nym wol­no­ryn­ko­wym ka­pi­ta­li­zmem (z jego spo­łecz­ny­mi bo­lącz­ka­mi) a bez­pie­czeń­stwem so­cjal­nym sta­gna­cyj­nych ko­mu­ni­stycz­nych dyk­ta­tur. Po­nad de­ka­dę przed tym, jak so­cjo­log An­tho­ny Gid­dens spo­pu­la­ry­zo­wał wy­ra­że­nie „trze­cia dro­ga”, szwedz­ki mi­ni­ster fi­nan­sów Kjell-Olof Feldt oświad­czył, że so­cjal­de­mo­kra­ci szwedz­cy roz­wi­ja­ją trze­cią dro­gę, któ­ra jest al­ter­na­ty­wą dla ka­pi­ta­li­zmu i pań­stwo­we­go so­cja­li­zmu.

Mo­del, któ­ry łą­czy efek­tyw­ność ka­pi­ta­li­stycz­nych ryn­ków (uni­ka­jąc ich spo­łecz­nych bo­lą­czek) i utrzy­mu­je bez­pie­czeń­stwo so­cjal­ne re­żi­mów ko­mu­ni­stycz­nych, może się wy­da­wać ide­al­nym roz­wią­za­niem dla tych post­ko­mu­ni­stycz­nych rzą­dów, któ­re oba­wia­ją się, że pry­wa­ty­za­cja i re­struk­tu­ry­za­cja do­pro­wa­dzą do ma­so­we­go bez­ro­bo­cia i ma­so­we­go ubó­stwa.

Za­miast „so­cja­li­zmu z ludz­ką twa­rzą” Du­bče­ka, Szwe­cja pro­po­nu­je „ka­pi­ta­lizm z ludz­ką twa­rzą”. Gdy Szwe­cja we wcze­snych la­tach 70. XX wie­ku znaj­do­wa­ła się u szczy­tu swe­go roz­wo­ju, na­wet jej naj­bar­dziej za­go­rza­li kry­ty­cy przy­zna­wa­li, że „do­sko­na­le” za­rzą­dza swo­ją go­spo­dar­ką2.

Je­że­li więc Szwe­cja tak do­brze ra­dzi­ła so­bie pod wzglę­dem go­spo­dar­czym; je­że­li od­nio­sła suk­ces w ogra­ni­cze­niu ubó­stwa, bez­ro­bo­cia i po­waż­nych nie­rów­no­ści eko­no­micz­nych; je­że­li uda­ło się jej zbu­do­wać no­wo­cze­sną go­spo­dar­kę na­sta­wio­ną na eks­port; je­że­li osią­gnę­ła wię­cej niż inne kra­je na dro­dze ku rów­no­ści ko­biet i męż­czyzn, dla­cze­go kra­je post­ko­mu­ni­stycz­ne nie ob­ra­ły Szwe­cji za wzór? Jed­na z na­su­wa­ją­cych się od­po­wie­dzi mówi, że rzą­dy trans­for­ma­cyj­ne na­po­ty­ka­ły dużo więk­sze ogra­ni­cze­nia fi­nan­so­we w po­rów­na­niu z pań­stwa­mi z do­brze ugrun­to­wa­ną i wła­ści­wie funk­cjo­nu­ją­cą go­spo­dar­ką ryn­ko­wą. Mimo to moż­na było pod­jąć de­ba­tę o tym, cze­go moż­na się na­uczyć na szwedz­kich do­świad­cze­niach i któ­re z roz­wią­zań mo­de­lu szwedz­kie­go mo­gły­by zo­stać za­adap­to­wa­ne do pol­skich wa­run­ków. Nie sta­ło się tak ze wzglę­du na sze­ro­ko roz­po­wszech­nio­ny po­gląd, że mo­del szwedz­ki za­ła­mał się w la­tach 90. XX wie­ku i dla­te­go nie może już słu­żyć za wzór.

Ar­ty­kuł ten za­czy­na się od roz­wa­że­nia tego, czym był w rze­czy­wi­sto­ści mo­del szwedz­ki. Na­stęp­nie opi­su­je nie­któ­re ze zmian szwedz­kiej po­li­ty­ki spo­łecz­nej w celu stwier­dze­nia, czy rze­czy­wi­ście się ona za­ła­ma­ła, czy ra­czej zo­sta­ła zre­for­mo­wa­na. Na ko­niec omó­wio­ne zo­sta­ną przy­czy­ny zmian tej po­li­ty­ki. Czy so­cjal­de­mo­kra­ci za­czę­li wdra­żać zmia­ny ze wzglę­du na to, że sta­ry mo­del prze­stał funk­cjo­no­wać, czy może sta­ło się tak z po­wo­dów ide­olo­gicz­nych – ta­kich jak ro­sną­ca he­ge­mo­nia po­glą­dów li­be­ral­no-ryn­ko­wych? Od­po­wiedź na to py­ta­nie może skło­nić nas do po­now­nej oce­ny mo­de­lu szwedz­kie­go i tego, cze­go moż­na się na­uczyć z jego do­świad­czeń.

Czym był mo­del szwedz­ki?

Róż­ni au­to­rzy pa­trzy­li na ten mo­del z róż­nych per­spek­tyw i w za­leż­no­ści od tego, któ­rą przy­ję­li, pod­kre­śla­li róż­ne aspek­ty po­li­ty­ki spo­łecz­no-eko­no­micz­nej Szwe­cji. Po raz pierw­szy na eks­pe­ry­ment szwedz­ki zwró­cił uwa­gę Ma­rqu­is W. Childs w książ­ce Swe­den in the Mid­dle Way (Szwe­cja: dro­ga po­śred­nia). Książ­ka kon­cen­tru­je się na ru­chu spół­dziel­czo­ści kon­su­menc­kiej, któ­ry słu­ży za przy­kład de­mo­kra­tycz­nej al­ter­na­ty­wy dla ka­pi­ta­li­zmu, ko­mu­ni­zmu i fa­szy­zmu. Wspo­mi­na też jed­nak o współ­pra­cy mię­dzy so­cja­li­sta­mi, ka­pi­ta­li­sta­mi i mo­nar­chią.

Eko­no­mi­ści i hi­sto­ry­cy go­spo­dar­ki pod­kre­śla­li współ­dzia­ła­nie mię­dzy pra­cą i ka­pi­ta­łem, cen­tra­li­za­cję ne­go­cja­cji mię­dzy związ­ka­mi za­wo­do­wy­mi i or­ga­ni­za­cja­mi pra­co­daw­ców i wagę pla­nu Reh­na-Me­id­ne­ra3. Idea tego pla­nu była taka, że związ­kow­cy zga­dza­li się po­pie­rać szyb­ką re­struk­tu­ry­za­cję i nie prze­ciw­sta­wia­li się zwol­nie­niom. Za po­mo­cą ne­go­cja­cji na szcze­blu cen­tral­nym uzgod­nio­no po­li­ty­kę pła­co­wą, któ­ra gwa­ran­to­wa­ła rów­ne pła­ce za taką samą pra­cę nie­za­leż­nie od zy­skow­no­ści po­szcze­gól­nych przed­się­biorstw. W re­zul­ta­cie naj­bar­dziej efek­tyw­ne fir­my pła­ci­ły pła­ce niż­sze niż wol­no­ryn­ko­we i mo­gły się roz­wi­jać jesz­cze szyb­ciej, a fir­my naj­słab­sze pła­ci­ły pła­ce wyż­sze niż wol­no­ryn­ko­we, co pro­wa­dzi­ło je szyb­ciej do ban­kruc­twa. Pra­cow­ni­cy zmu­sza­ni byli tym sa­mym do więk­szej ela­stycz­no­ści i do po­szu­ki­wa­nia pra­cy w fir­mach bar­dziej efek­tyw­nych. Ta­kie roz­wią­za­nia spra­wi­ły, że prze­mysł szwedz­ki roz­wi­jał się i uno­wo­cze­śniał szyb­ciej niż w wa­run­kach wol­no­ryn­ko­wych. Spo­wo­do­wa­ło to też po­wsta­wa­nie no­wych miejsc pra­cy ze wzglę­du na wzmoc­nie­nie ryn­ku eks­por­to­we­go, po­nie­waż fir­my szwedz­kie szyb­ciej od za­gra­nicz­nych kon­ku­ren­tów wdra­ża­ły nowe tech­no­lo­gie.

Rzą­dy so­cjal­de­mo­kra­tycz­ne uru­cha­mia­ły ak­tyw­ną po­li­ty­kę w celu uła­twie­nia ak­cep­ta­cji dla ela­stycz­nych roz­wią­zań na ryn­ku pra­cy. Wpro­wa­dza­no pro­gra­my dla bez­ro­bot­nych po­pra­wia­ją­ce ich po­zy­cję na ryn­ku pra­cy i uła­twia­ją­ce zna­le­zie­nie atrak­cyj­nej po­sa­dy (w cza­sie po­szu­ki­wa­nia pra­cy otrzy­mu­ją oni hoj­ne za­sił­ki ła­go­dzą­ce zwią­za­ny z utra­tą po­sa­dy spa­dek po­zio­mu ży­cia). Do­pó­ki rząd za­pew­nia ni­skie bez­ro­bo­cie i wy­so­kie za­sił­ki, związ­ki nie mają po­wo­du prze­ciw­sta­wiać się re­struk­tu­ry­za­cji prze­my­słu i na­stę­pu­ją­cym w jego wy­ni­ku zwol­nie­niom. Dla­te­go też w Szwe­cji nie ma tra­dy­cji słyn­nych przy­wód­ców związ­ko­wych w ro­dza­ju Ar­thu­ra Scar­gil­la4, któ­rzy bro­ni­li prze­sta­rza­łych ga­łę­zi prze­my­słu w celu za­cho­wa­nia miejsc pra­cy.

Pod­czas gdy eko­no­mi­ści pod­kre­śla­li eko­no­micz­ne aspek­ty mo­de­lu Reh­na-Me­id­ne­ra, po­li­to­lo­go­wie kon­cen­tro­wa­li się na in­nej stro­nie współ­pra­cy mię­dzy pra­cą i ka­pi­ta­łem – na kor­po­ra­ty­zmie lub „neo­kor­po­ra­ty­zmie”5.

Wy­jąt­ko­wą ce­chą mo­de­lu szwedz­kie­go z tego punk­tu wi­dze­nia jest to, że współ­pra­ca mię­dzy ka­pi­ta­łem i pra­cą wy­kra­cza­ła da­le­ko poza scen­tra­li­zo­wa­ne umo­wy zbio­ro­we do­ty­czą­ce płac i wa­run­ków pra­cy. Przy­najm­niej do po­ło­wy lat 80. XX wie­ku wie­lu re­pre­zen­tan­tów obu stron za­sia­da­ło w róż­nych ra­dach po­dej­mu­ją­cych de­cy­zje do­ty­czą­ce wdra­ża­nia po­li­ty­ki pań­stwa. Przy­kła­do­wo, re­pre­zen­tan­ci związ­ków i głów­nej or­ga­ni­za­cji pra­co­daw­ców two­rzy­li Kra­jo­wą Radę Pra­cy, od­po­wie­dzial­ną za im­ple­men­ta­cję ak­tyw­nej po­li­ty­ki ryn­ku pra­cy, włą­cza­jąc w to pro­wa­dze­nie biur za­trud­nie­nia6. Cza­sa­mi do ciał tego ro­dza­ju na­le­że­li tak­że przed­sta­wi­cie­le in­nych or­ga­ni­za­cji – np. rada za­rzą­dza­ją­ca te­le­wi­zji szwedz­kiej skła­da­ła się z re­pre­zen­tan­tów Ko­ścio­ła szwedz­kie­go, związ­ku dzien­ni­ka­rzy, par­tii po­li­tycz­nych oraz pra­co­daw­ców.

Za­gad­nie­nia kor­po­ra­ty­zmu, współ­pra­cy mię­dzy pra­cą i ka­pi­ta­łem, mo­del Reh­na-Me­id­ne­ra i spół­dziel­czość kon­su­menc­ka są in­te­re­su­ją­ce i po­ka­zu­ją pew­ne wy­jąt­ko­we stro­ny szwedz­kie­go spo­łe­czeń­stwa, nie­mniej Szwe­cja jest naj­bar­dziej zna­na ze swo­jej po­li­ty­ki spo­łecz­nej, i na niej wła­śnie kon­cen­tru­je się ten ar­ty­kuł. Oczy­wi­ście, wszyst­kie wy­mie­nio­ne ob­sza­ry wpły­wa­ją na po­li­ty­kę spo­łecz­ną, ale ogra­ni­czo­ność miej­sca nie po­zwa­la na szcze­gó­ło­wą ana­li­zę każ­de­go z tych te­ma­tów.

Głów­na kon­klu­zja wy­ni­ka­ją­ca z dys­kur­su o szwedz­kiej po­li­ty­ce spo­łecz­nej jest taka, że so­cjal­de­mo­kra­ci mo­gli zdo­być po­par­cie dla swo­ich pro­gra­mów dzię­ki roz­wi­ja­niu świad­czeń po­wszech­nych. Ba­da­nia po­rów­naw­cze po­ka­zu­ją, że świad­cze­nia skie­ro­wa­ne wy­łącz­nie do ubo­gich [me­ans-te­sted] styg­ma­ty­zu­ją swo­ich od­bior­ców. Kla­sa śred­nia i za­moż­niej­si oby­wa­te­le ob­wi­nia­ją świad­cze­nio­bior­ców za sy­tu­ację, w ja­kiej się zna­leź­li, i uzna­ją ich za le­ni­wych, ży­ją­cych z so­cja­lu „obi­bo­ków”, któ­rzy nic nie ro­bią, by zna­leźć „praw­dzi­wą pra­cę”. Pań­stwo­wa po­li­ty­ka spo­łecz­na, któ­rej środ­kiem są świad­cze­nia po­wszech­ne, opie­ra się na za­sa­dzie oby­wa­tel­stwa so­cjal­ne­go. Mó­wiąc zwięź­le, pra­wo do opie­ki zdro­wot­nej mam nie dla­te­go, że je­stem bo­ga­ty i mam pie­nią­dze, ale dla­te­go, że je­stem cho­ry. Mam pra­wo do opie­ki zdro­wot­nej, przy­zwo­ite­go miesz­ka­nia, od­po­wied­nie­go do­cho­du itd. – tak jak mam pra­wo do gło­so­wa­nia w wy­bo­rach ze wzglę­du na to je­dy­nie, że je­stem oby­wa­te­lem. Po­li­ty­ka spo­łecz­na opar­ta na za­sa­dzie oby­wa­tel­stwa zda­je się mieć dużo więk­sze po­par­cie w po­rów­na­niu z po­li­ty­ką spo­łecz­ną skie­ro­wa­ną wy­łącz­nie do ubo­gich, po­nie­waż oby­wa­te­le uwa­ża­ją, że mają pra­wo do świad­czeń pie­nięż­nych i usług spo­łecz­nych. Gdy bied­ni i bez­ro­bot­ni otrzy­mu­ją za­sił­ki do­pie­ro po spraw­dze­niu, czy są wy­star­cza­ją­co ubo­dzy, wy­bor­cy z kla­sy śred­niej opie­ra­ją się przed pła­ce­niem wy­so­kich po­dat­ków na za­sił­ki dla tych styg­ma­ty­zo­wa­nych „ofiar ży­cio­wych”. Do­brze pro­spe­ru­ją­ca kla­sa śred­nia za­kła­da, że za­wsze bę­dzie się jej po­wo­dzić, a więc nie otrzy­ma nic w za­mian za pła­co­ne po­dat­ki. Gdy jed­nak cho­dzi o dzie­ci, kla­sa śred­nia czu­je się „upraw­nio­na” do za­sił­ków wy­cho­waw­czych [pa­ren­tal le­ave be­ne­fits]. Oso­by z tej kla­sy nie są wy­gra­ny­mi, któ­rzy pła­cą po­dat­ki na prze­gra­nych, są ra­czej wy­gra­ny­mi, któ­rzy po­now­nie wy­gry­wa­ją, do­sta­jąc to, co im się na­le­ży za za­słu­gi. W taki spo­sób pro­gra­my po­wszech­nych świad­czeń mogą zdo­być po­par­cie tej gru­py, a pro­gra­my świad­czeń se­lek­tyw­nych jej po­gar­dę. W kon­se­kwen­cji wy­bor­cy w Skan­dy­na­wii gło­su­ją na par­tie so­cjal­de­mo­kra­tycz­ne i są go­to­wi pła­cić wy­so­kie po­dat­ki, po­nie­waż wie­rzą, że coś za nie do­sta­ną. Z ko­lei wy­bor­cy w kra­jach li­be­ral­no-ryn­ko­wych, ta­kich jak USA, mniej chęt­nie gło­su­ją na le­wi­co­wych po­li­ty­ków, gdyż są­dzą, że nie będą mie­li żad­nych ko­rzy­ści z pła­ce­nia wyż­szych po­dat­ków7.

Ba­da­nia em­pi­rycz­ne pań­stwo­wej po­li­ty­ki spo­łecz­nej po­ka­zu­ją, że mo­del uni­wer­sa­li­stycz­ny ge­ne­ru­je po­par­cie kla­sy śred­niej, któ­ra też chęt­niej wspie­ra ubo­gich. Kra­je re­ali­zu­ją­ce ten mo­del mają więk­szy za­kres re­dy­stry­bu­cji niż kra­je mo­de­lu li­be­ral­ne­go, a tak­że ofe­ru­ją o wie­le hoj­niej­sze wspar­cie dla ubo­gich i naj­bar­dziej po­trze­bu­ją­cych. W kon­se­kwen­cji tyl­ko 4,9 proc. lud­no­ści w Szwe­cji żyje po­ni­żej li­nii ubó­stwa, pod­czas gdy w USA jest to 17,9 proc., a w Wiel­kiej Bry­ta­nii – 13,2 proc.8

Wy­ja­śnia to nie tyl­ko róż­ni­cę mię­dzy kra­ja­mi li­be­ral­ny­mi a so­cjal­de­mo­kra­tycz­ny­mi, ale tak­że sy­tu­ację we­wnątrz po­szcze­gól­nych kra­jów. Ba­da­nia son­da­żo­we po­ka­zu­ją, że rów­nież wśród oby­wa­te­li kra­jów skan­dy­naw­skich pro­gra­my po­wszech­ne są bar­dziej po­pu­lar­ne od se­lek­tyw­nych. Dla­te­go też na­wet wśród kra­jów skan­dy­naw­skich pro­gra­my po­wszech­ne są ra­czej hoj­ne, pod­czas gdy se­lek­tyw­ne – o wie­le skrom­niej­sze pod wzglę­dem po­zio­mu za­bez­pie­cze­nia9.

W prak­ty­ce jed­nak nie wszyst­kie trans­fe­ry w Szwe­cji mają cał­ko­wi­cie po­wszech­ny cha­rak­ter. W teo­rii upraw­nie­nie do świad­czeń po­wszech­nych na­by­wa się nie­za­leż­nie od do­cho­du. Gøsta Esping-An­der­sen uży­wał w swo­ich ba­da­niach wskaź­ni­ka „de­ko­mo­dy­fi­ka­cji”, tj. za­kre­su, w ja­kim do­chód za­trud­nio­nych nie za­le­ży od pra­cy. W tym uję­ciu świad­cze­nia są bar­dziej po­wszech­ne, je­że­li pod­no­szą po­ziom de­ko­mo­dy­fi­ka­cji10. Wyż­szy po­ziom tego wskaź­ni­ka uzy­sku­je się, je­że­li świad­cze­nia pie­nięż­ne mają taką samą wy­so­kość. W rze­czy­wi­sto­ści więk­szość świad­czeń w Szwe­cji ma cha­rak­ter ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne­go dzia­ła­ją­ce­go zgod­nie z „za­sa­dą utra­co­ne­go do­cho­du”11. Szwe­dzi otrzy­mu­ją dzi­siaj, do pew­ne­go pro­gu, 80 proc. utra­co­nych do­cho­dów, je­że­li nie mogą pod­jąć pra­cy z po­wo­du bez­ro­bo­cia, cho­ro­by lub urlo­pu ro­dzi­ciel­skie­go. Szwedz­kie ubez­pie­cze­nie spo­łecz­ne jest jed­nak in­sty­tu­cją pań­stwo­wą i po­wszech­ną w tym sen­sie, że ta­kie same za­sa­dy obo­wią­zu­ją wszyst­kich oby­wa­te­li nie­za­leż­nie od pro­fe­sji i miej­sca za­trud­nie­nia, dla­te­go nie­któ­rzy na­zy­wa­ją ten mo­del „pół­pow­szech­nym”12.

Co się zmie­ni­ło w la­tach 90.?

Pod­czas ostat­niej de­ka­dy dys­kurs o po­li­ty­ce spo­łecz­nej w Eu­ro­pie Za­chod­niej zo­stał zdo­mi­no­wa­ny przez dys­ku­sję o re­trench­ment13. Za­po­cząt­ko­wa­li ją That­cher i Re­agan, ini­cju­jąc ra­dy­kal­ne cię­cia w wy­dat­kach pu­blicz­nych. Uwa­ga ko­men­ta­to­rów i ba­da­czy kon­cen­tro­wa­ła się tu głów­nie na świad­cze­niach pie­nięż­nych z ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne­go. Jed­ną z po­wszech­nie pro­po­no­wa­nych kon­klu­zji tej de­ba­ty było wska­za­nie, że re­trench­ment był naj­więk­szy w kra­jach an­glo­sa­skich ze wzglę­du na to, że do­mi­no­wa­ły tam styg­ma­ty­zu­ją­ce pro­gra­my świad­czeń se­lek­tyw­nych, któ­re nie mia­ły wie­lu zwo­len­ni­ków. Dużo trud­niej było do­ko­nać cięć w pro­gra­mach świad­czeń po­wszech­nych, któ­re cie­szy­ły się sze­ro­kim po­par­ciem w kla­sie śred­niej.

Au­to­rzy ci mie­li ra­cję, za­uwa­ża­jąc, że cię­cia w pań­stwo­wej po­li­ty­ce spo­łecz­nej Szwe­cji były bar­dzo umiar­ko­wa­ne w po­rów­na­niu ze Sta­na­mi Zjed­no­czo­ny­mi lub Wiel­ką Bry­ta­nią. Głów­ne świad­cze­nia z ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne­go zo­sta­ły ob­ni­żo­ne z 90 proc. do­cho­du (do pew­ne­go pro­gu) do 75 proc., a po­tem pod­wyż­szo­ne do 80 proc. Zmniej­szy­ły się więc, ale nie­znacz­nie, co trud­no uznać za do­wód na śmierć mo­de­lu szwedz­kie­go.

W nie­któ­rych przy­pad­kach zmia­ny były bar­dziej skom­pli­ko­wa­ne. Przy­kła­do­wo, ubez­pie­cze­nie cho­ro­bo­we po­kry­wa­ło rów­nież 80 proc. pła­cy, ale w 1992 wpro­wa­dzo­no je­den dzień ocze­ki­wa­nia [free day] zna­ny w Szwe­cji jako ka­rens­dag. Ozna­cza to, że przez pierw­szy dzień po­zo­sta­wa­nia w domu nie otrzy­mu­je się żad­ne­go świad­cze­nia. Jest to wy­raź­nie krok do tyłu, po­wo­du­ją­cy ob­ni­ża­nie po­zio­mu ży­cia. Ba­da­nia po­ka­zu­ją, że roz­wią­za­nie to zmniej­szy­ło krót­ko­ter­mi­no­wą ab­sen­cję, ale wzro­sa licz­ba cho­rób trwa­ją­cych dłu­żej. Lu­dzie cho­rzy, któ­rzy wcze­śniej zo­sta­li­by w domu, te­raz idą do pra­cy, żeby zmniej­szyć stra­tę do­cho­du. W re­zul­ta­cie wzra­sta praw­do­po­do­bień­stwo, że sta­ną się bar­dziej cho­rzy i za­ra­żą swo­ich ko­le­gów. Inne po­wszech­nie sto­so­wa­ne spo­so­by uni­ka­nia utra­ty do­cho­du to bra­nie dni urlo­po­wych albo dni na opie­kę nad cho­rym dziec­kiem (upraw­nia to do peł­ne­go do­cho­du). W obu przy­pad­kach re­for­ma przy­nio­sła ne­ga­tyw­ne skut­ki dla świad­cze­nio­bior­ców. Inne ele­men­ty re­for­my ubez­pie­cze­nia cho­ro­bo­we­go trud­niej za­kla­sy­fi­ko­wać jako re­trench­ment. Obec­nie pra­co­daw­cy pła­cą za pierw­sze trzy ty­go­dnie cho­ro­by pra­cow­ni­ka, a w pla­nach jest zmniej­sze­nie tego okre­su do dwóch ty­go­dni14. Z jed­nej stro­ny stwa­rza to bodź­ce do po­pra­wy wa­run­ków pra­cy, po­nie­waż zdrow­si pra­cow­ni­cy ozna­cza­ją oszczęd­no­ści dla za­trud­nia­ją­ce­go. Z dru­giej stro­ny może to po­gor­szyć sy­tu­ację tych, któ­rzy już mają pro­ble­my zdro­wot­ne, po­nie­waż pra­co­daw­cy nie­chęt­nie za­trud­nia­ją lu­dzi, któ­rzy czę­sto cho­ru­ją. Re­for­ma ta uczy­ni­ła in­sty­tu­cję ka­rens­dag jesz­cze mniej uza­sad­nio­ną z punk­tu wi­dze­nia oszczęd­no­ści fun­du­szy ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne­go, bo i tak za wszyst­ko pła­cą pra­co­daw­cy. Nie do­ty­czy to oczy­wi­ście za­trud­nie­nia w sek­to­rze pu­blicz­nym, ale oszczęd­no­ści i tak są nie­wiel­kie.

Ko­lej­nym nie­jed­no­znacz­nym przy­kła­dem jest re­for­ma eme­ry­tal­na. Po­pie­ra­ją­cy re­for­mę twier­dzą, że bę­dzie ona ko­rzyst­na dla kla­sy pra­cu­ją­cej, po­nie­waż każ­dy ko­lej­ny rok pra­cy zwięk­sza cał­ko­wi­tą wy­so­kość eme­ry­tu­ry, a w po­przed­nim sys­te­mie była ona kal­ku­lo­wa­na na pod­sta­wie dzie­się­ciu lat z naj­więk­szy­mi do­cho­da­mi (o ile staż pra­cy wy­no­sił trzy­dzie­ści lat). Nie­któ­rzy na­ukow­cy utrzy­mu­ją, że re­zul­ta­ty re­for­my trud­no prze­wi­dzieć, ale przy­zna­ją, że praw­do­po­dob­nie eme­ry­tu­ry wie­lu osób będą wyż­sze, gdyż zo­sta­ły po­wią­za­ne z ryn­kiem pa­pie­rów war­to­ścio­wych, a ich ceny moc­no wzra­sta­ją w dłu­gim okre­sie. Więk­szość Szwe­dów do­świad­cza jed­nak re­for­my eme­ry­tal­nej jako po­gor­sze­nia swo­jej sy­tu­acji. Wcze­śniej każ­dy wie­dział, jaką bę­dzie miał eme­ry­tu­rę, a jej wy­so­kość była za­gwa­ran­to­wa­na na wy­so­kim po­zio­mie. Te­raz eme­ry­tu­ry za­leż­ne są od dy­na­mi­ki wzro­stu go­spo­dar­cze­go, ryn­ku ka­pi­ta­ło­we­go i in­fla­cji, a nikt nie wie, jak będą się kształ­to­wa­ły w przy­szło­ści. Ogól­nie rzecz bio­rąc, pa­nu­je od­czu­cie, że ce­lem re­for­my jest oszczę­dza­nie pie­nię­dzy, co ozna­cza niż­sze eme­ry­tu­ry.

Pod­czas gdy po­ziom świad­czeń z ubez­pie­czeń spo­łecz­nych ogól­­­nie, ale umiar­ko­wa­nie, ob­ni­żył się, to po­li­ty­ka ro­dzin­na sta­ła się bar­dziej hoj­na w ostat­niej de­ka­dzie. Koszt opie­ki dzien­nej nad dzieć­mi ob­ni­żył się, gdy rząd wpro­wa­dził ogra­ni­cze­nie mak­sy­mal­nej wy­so­ko­ści op­łat za te usłu­gi. In­nym uspraw­nie­niem opie­ki dzien­nej jest to, że ro­dzi­ce ma­ją te­raz pra­wo do tych usług w wy­mia­rze co naj­mniej pięt­na­stu go­dzin w ty­go­dniu na­wet wte­dy, gdy są bez­ro­bot­ni albo prze­by­wa­ją na urlo­pie ro­dzi­ciel­skim na inne dziec­ko. Po­wo­dem tego jest ochro­na dzie­ci przed na­głym ze­rwa­niem kon­tak­tów spo­łecz­nych, któ­re na­wią­za­ły w in­sty­tu­cjach opie­ki dzien­nej.

Inne zmia­ny w po­li­ty­ce ro­dzin­nej to wzrost licz­by mie­się­cy płat­ne­go urlo­pu ro­dzi­ciel­skie­go z dwu­na­stu do trzy­na­stu i wpro­wa­dze­nie mie­sią­ca oj­cow­skie­go, za­re­zer­wo­wa­ne­go wy­łącz­nie dla ojca. Ozna­cza to, że wszy­scy oj­co­wie mają bodź­ce do po­zo­sta­nia w domu ze swo­imi dzieć­mi przy­najm­niej na mie­siąc, po­nie­waż je­że­li tego nie zro­bią, stra­cą przy­słu­gu­ją­cy za ten mie­siąc za­si­łek wy­cho­waw­czy. Gdy licz­ba mie­się­cy urlo­pu ro­dzi­ciel­skie­go wzro­sła do trzy­na­stu, zwięk­szo­no też licz­bę mie­się­cy oj­cow­skich do dwóch15.

Je­że­li ktoś spoj­rzy tyl­ko na ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne i po­li­ty­kę ro­dzin­ną, stwier­dzi wów­czas, że pew­ne zmia­ny za­szły, ale pod­sta­wy mo­de­lu szwedz­kie­go nie zo­sta­ły na­ru­szo­ne. Inna kon­klu­zja może być taka, że zmia­ny te nie były zbyt ra­dy­kal­ne, a cho­ciaż ozna­cza­ły cię­cia w nie­któ­rych ob­sza­rach, to w in­nych na­stę­po­wa­ła po­pra­wa. W dys­ku­sjach tych po­mi­ja się jed­nak to, że naj­więk­sze ogra­ni­cze­nia nie do­ty­czy­ły po­zio­mu świad­czeń so­cjal­nych, ale usług spo­łecz­nych. W la­tach 90. XX wie­ku na­stą­pi­ły po­waż­ne cię­cia w sek­to­rze pu­blicz­nym, a szcze­gól­nie w ob­sza­rach usług zdro­wot­nych, ochro­ny zdro­wia psy­chicz­ne­go i opie­ki dla lu­dzi star­szych, po­nie­waż licz­ba za­trud­nio­nych przez wła­dze miej­skie i gmin­ne zmniej­szy­ła się z pra­wie 1,3 mln w 1990 do mniej niż 1,1 mln w 199816.

Przy­kła­do­wo, od­se­tek osób star­szych po­trze­bu­ją­cych opie­ki, któ­re otrzy­my­wa­ły po­moc do­mo­wą od władz miej­skich, zmniej­szył się z 46 proc. w 1990 roku do 33 proc. w 199917. W do­dat­ku re­al­na war­tość opłat wzro­sła tak, że „w koń­cu lat 90. prze­cięt­nie jed­na na sześć osób po­trze­bu­ją­cych po­mo­cy w wie­ku 75 lat i wię­cej zre­zy­gno­wa­ła z niej ze wzglę­du na kosz­ty”18. W rze­czy­wi­sto­ści od­se­tek osób star­szych otrzy­mu­ją­cych po­moc do­mo­wą zmniej­szył się z 15,5 proc. w 1990 roku do 8,4 proc. w 199719. Jed­no z ba­dań po­ka­za­ło, że 41 proc. władz miej­skich wy­co­fa­ło się ze świad­cze­nia pew­nych usług po­mo­cy do­mo­wej dla osób star­szych miesz­ka­ją­cych sa­mo­dziel­nie20. Do­dat­ko­wo po­nad po­ło­wa miast zmie­ni­ła struk­tu­rę tej po­mo­cy – 58 proc. prze­sta­ło do­star­czać po­mo­cy w go­to­wa­niu, 22 proc. – w spa­ce­rach, a 17 proc. – w wyj­ściach do skle­pu.

Zmia­ny te do­tknę­ły rów­nież dzie­ci. Licz­ba na­uczy­cie­li na 100 uczniów zmniej­szy­ła się z 9,4 proc. w 1991 do 7,6 proc. w 199921, co do­pro­wa­dzi­ło do skarg na prze­lud­nio­ne kla­sy w więk­szych mia­stach. Spa­dła na­wet ja­kość opie­ki nad dzieć­mi, mimo tak du­że­go na­ci­sku na po­li­ty­kę ro­dzin­ną. Licz­ba dzie­ci otrzy­mu­ją­cych opie­kę dzien­ną lub po szko­le wzro­sła z 532 tys. do 720 tys. mię­dzy ro­kiem 1990 i 1999, ale licz­ba dzie­ci na za­trud­nio­nych w peł­nym wy­mia­rze cza­su zna­czą­co wzro­sła22. W przed­szko­lach wskaź­nik ten wzrósł w tym cza­sie z 4,2 do 5,4. W opie­ce po­szkol­nej wzrost ten był na­wet bar­dziej dra­ma­tycz­ny – z 8,3 dzie­ci na za­trud­nio­ne­go opie­ku­na do 17,523.

Naj­więk­sze cię­cia na­stą­pi­ły praw­do­po­dob­nie w sek­to­rze opie­ki zdro­wot­nej. Róż­ne są w tym za­kre­sie sza­cun­ki, ale przy­najm­niej 60 tys. miejsc pra­cy zo­sta­ło zli­kwi­do­wa­nych, a naj­więk­sze re­duk­cje do­ty­czy­ły pie­lę­gnia­rek i per­so­ne­lu po­moc­ni­cze­go24. Licz­ba le­ka­rzy jed­nak wzro­sła. Wy­kres 1 przed­sta­wia ogól­ny spa­dek za­trud­nie­nia w sek­to­rze zdro­wot­nym. Do­stęp do opie­ki zdro­wot­nej zmniej­szył się, szcze­gól­nie w mniej­szych mia­stach, po­nie­waż wie­le ma­łych szpi­ta­li lo­kal­nych i przy­chod­ni zo­sta­ło za­mknię­tych. Licz­ba łó­żek w sta­cjo­nar­nej opie­ce me­dycz­nej zmniej­szy­ła się o 50 proc. w la­tach 199025. Wy­kres 2 po­ka­zu­je, że spa­dek do­stęp­no­ści łó­żek był naj­więk­szy w opie­ce psy­chia­trycz­nej i w szpi­ta­lach.

WY­KRES 1: ZMIA­NY W ZA­TRUD­NIE­NIU W SEK­TO­RZE OPIE­KI ZDRO­WOT­NEJ

Źró­dło: So­cial­sty­rel­sen, Hal­so-och sju­kvards­sta­ti­stik ars­bok 2002, http://www.sos.se//FUL­L­TEXT/46/2002-46-1/2002-46-1.htm, s. 130, 140.

Re­for­my de­cen­tra­li­zu­ją­ce i de­in­sty­tu­cjo­na­li­zu­ją­ce opie­kę nad oso­ba­mi nie­peł­no­spraw­ny­mi i cho­ry­mi psy­chicz­nie pro­wa­dzą rów­nież do cięć, po­nie­waż władz lo­kal­nych nie stać na za­pew­nie­nie opie­ki dla wszyst­kich po­trze­bu­ją­cych. „Ewa­lu­acja re­form w za­kre­sie nie­peł­no­spraw­no­ści i psy­chia­trii po­ka­zu­je, że mniej osób ko­rzy­sta z usług, niż tego ocze­ki­wa­no”26. W rze­czy­wi­sto­ści tyl­ko oko­ło po­ło­wy z tych, któ­rzy mie­li z nich ko­rzy­stać, mia­ła do­stęp do tych usług.

WY­KRES 2: ZMIA­NY W LICZ­BIE OŚROD­KÓW ZDRO­WIA I LICZ­BIE ŁÓ­ŻEK

Źró­dło: So­cial­sty­rel­sen, Hal­so-och sju­kvards­sta­ti­stik ars­bok 2002, dz. cyt., s. 132, 133, 138.

Ba­da­nia opi­nii pu­blicz­nej po­ka­zu­ją, że oby­wa­te­le są ra­czej kry­tycz­nie na­sta­wie­ni do cięć. W jed­nym z son­da­ży prze­pro­wa­dzo­nym w za­chod­niej Szwe­cji w 1999 roku 28 proc. re­spon­den­tów czu­ło, że ja­kość usług pu­blicz­nych, z któ­rych ko­rzy­sta­li w cią­gu po­przed­nich dwóch–trzech lat, ob­ni­ży­ła się, a tyl­ko 4 proc. stwier­dzi­ło, że się po­pra­wi­ła (67 proc. utrzy­my­wa­ło, że nic się nie zmie­ni­ło)27. Tym­cza­sem 47 proc. utrzy­my­wa­ło, że ja­kość tych usług po­gor­szy­ła się, a tyl­ko 3 proc. uzna­ło, że się po­pra­wi­ła (50 proc. wy­bra­ło od­po­wiedź, że nie ule­gła zmia­nie). Róż­ni­ce w od­set­kach uwa­ża­ją­cych, że ja­kość usług pu­blicz­nych się po­gor­szy­ła, może być spo­wo­do­wa­na tym, że nie każ­dy re­spon­dent ko­rzy­stał z nich w cią­gu ostat­nich dwóch–trzech lat, co ozna­cza, że od­po­wie­dzie­li oni, iż ja­kość tych usług, z któ­rych ko­rzy­sta­li oso­bi­ście, nie zmie­ni­ła się. Z po­wo­du cięć w usłu­gach pu­blicz­nych ga­ze­ty za­miesz­cza­ją co­raz wię­cej wia­do­mo­ści o pro­te­stach prze­ciw­ko ob­ni­ża­niu ja­ko­ści, za­my­ka­niu szpi­ta­li, in­sty­tu­cji dla umy­sło­wo cho­rych i in­nych28.

W ko­lej­nym ba­da­niu Len­nart Nil­l­son po­ka­zał, że za­do­wo­le­nie z ja­ko­ści pra­wie wszyst­kich usług pu­blicz­nych zmniej­sza­ło się w la­tach 90. XX wie­ku29. Wy­jąt­kiem były usłu­gi bi­blio­tecz­ne i pro­jek­ty zwią­za­ne z ochro­ną śro­do­wi­ska. Istot­ne jest jed­nak, że wzra­sta­ją­ce nie­za­do­wo­le­nie z usług pu­blicz­nych nie po­win­no być uzna­ne za wskaź­nik za­ła­my­wa­nia się mo­de­lu szwedz­kie­go. Z 25 ka­te­go­rii usług, ja­kie uwzględ­nio­no w tym ba­da­niu, Szwe­dzi byli życz­li­wie na­sta­wie­ni do wszyst­kich poza „moż­li­wo­ścią zna­le­zie­nia pra­cy”. W cią­gu trzech lat (1993, 1996 i 1999) Szwe­dzi oce­nia­li dość ne­ga­tyw­nie ja­kość opie­ki dla osób star­szych i usług so­cjal­nych30. W ko­lej­nym ar­ty­ku­le Nil­l­son do­da­je, że od 1996 do 2000 za­do­wo­le­nie z ośrod­ków zdro­wia zmniej­szy­ło się z +49 do +37 punk­tów (na ska­li –100 do +100), pod­czas gdy za­do­wo­le­nie z ośrod­ków zdro­wia dla dzie­ci zmniej­szy­ło się z +33 do +12, a ze szkół pod­sta­wo­wych – z +27 do +1331. Szwe­dzi są więc nadal za­do­wo­le­ni z tych usług , choć zmniej­szył się po­ziom tego za­do­wo­le­nia.

Re­for­ma po­dat­ko­wa i kry­zys go­spo­dar­czy

Do­tąd ar­gu­men­to­wa­łem, że szwedz­ki mo­del opie­kuń­czo­ści po­zo­stał za­sad­ni­czo nie­na­ru­szo­ny. Świad­cze­nia so­cjal­ne są wciąż re­la­tyw­nie hoj­ne, cho­ciaż ich po­ziom nie­znacz­nie się ob­ni­żył. Cię­cia w sek­to­rze usług spo­łecz­nych były jed­nak dużo więk­sze i spo­wo­do­wa­ły, że wy­bor­cy sta­wa­li się co­raz bar­dziej nie­za­do­wo­le­ni z sys­te­mu. W kon­se­kwen­cji so­cjal­de­mo­kra­ci stra­ci­li spo­rą część po­par­cia, a wzro­sła po­pu­lar­ność Par­tii Le­wi­cy (przed 1989 Par­tia Eu­ro­ko­mu­ni­stycz­na). Pod­czas gdy so­cjal­de­mo­kra­ci otrzy­ma­li 45,3 proc. gło­sów w wy­bo­rach 1994 i 36,4 proc. czte­ry lata póź­niej, Par­tia Le­wi­cy uzy­ska­ła od­po­wied­nio 6,2 proc. i 12,0 proc.32. Poza tym wzro­sła licz­ba osób nie­bio­rą­cych udzia­łu w wy­bo­rach, po­nie­waż wy­bor­cy so­cjal­de­mo­kra­tycz­ni o skłon­no­ściach bar­dziej le­wi­co­wych nie chcą gło­so­wać na swo­ją par­tię, któ­ra w po­rów­na­niu z la­ta­mi 80. idzie bar­dziej na pra­wo, a boją się też gło­so­wać na by­łych ko­mu­ni­stów i osta­tecz­nie zo­sta­ją w domu. Na­le­ży jed­nak za­uwa­żyć, że obec­nie So­cjal­de­mo­kra­tycz­na Par­tia Pra­cy znów prze­su­nę­ła się na lewo od cza­su flir­tu z nur­tem li­be­ral­no-ryn­ko­wym na po­cząt­ku lat 90.

Po­zo­sta­je py­ta­nie, dla­cze­go so­cjal­de­mo­kra­ci za­ini­cjo­wa­li cię­cia w sfe­rze spo­łecz­nej. W wie­dzy po­tocz­nej utrzy­mu­je się prze­ko­na­nie, że Szwe­cja „żyła po­nad stan”. Przy­najm­niej na pierw­szy rzut oka wy­da­je się jed­nak, że przed re­for­ma­mi po­dat­ko­wy­mi prze­pro­wa­dzo­ny­mi w la­tach 90. go­spo­dar­ka szwedz­ka i fi­nan­se pu­blicz­ne mia­ły się cał­kiem do­brze. La­tem 1990 roku bez­ro­bo­cie wy­no­si­ło 1,1 proc., nad­wyż­kę za­no­to­wa­no za­rów­no w bu­dże­cie cen­tral­nym, jak i w fun­du­szach ubez­pie­cze­nio­wych33. Krót­ko po re­for­mie po­dat­ko­wej prze­mysł bu­dow­la­ny zna­lazł się w kry­zy­sie, czte­ry z pię­ciu naj­więk­szych ban­ków zban­kru­to­wa­ły, sto­pa bez­ro­bo­cia bły­ska­wicz­nie wzro­sła do 8 proc., a nad­wyż­ka bu­dże­to­wa za­mie­ni­ła się w naj­więk­szy po grec­kim de­fi­cyt w Eu­ro­pie34.

Lo­gicz­nie rzecz bio­rąc, na­le­ża­ło­by za­cząć ana­li­zę kry­zy­su go­spo­dar­cze­go od li­be­ral­no-ryn­ko­wej re­for­my po­dat­ko­wej. He­ge­mo­nia po­glą­dów neo­li­be­ral­nych sta­ła się jed­nak tak ab­so­lut­na, że na­wet w szwedz­kim dys­kur­sie trak­to­wa­no jako dzi­wa­ków lu­dzi, któ­rzy su­ge­ro­wa­li ist­nie­nie związ­ku mię­dzy ob­ni­ża­niem po­dat­ków a kry­zy­sem go­spo­dar­czym. Je­że­li wi­dzisz, że ktoś bie­gnie za kimś na uli­cy i za­da­je mu cios no­żem, a ten pada mar­twy, nie­ko­niecz­nie świad­czy to o tym, że śmierć na­stą­pi­ła w wy­ni­ku pchnię­cia no­żem. Być może spo­wo­do­wał ją atak ser­ca, któ­ry zda­rzył się do­kład­nie w tym sa­mym mo­men­cie. Mo­gło być na­wet tak, że cios no­żem nie był­by śmier­tel­ny, gdy­by nie rów­no­cze­sny atak ser­ca. Wciąż jed­nak nie­zbyt dziw­ne by­ło­by za­cho­wa­nie po­li­cji, któ­ra wsz­czy­na­jąc do­cho­dze­nie na te­mat przy­czyn tej śmier­ci, przy­ję­ła­by, że jej po­wo­dem było pchnię­cie no­żem. Z ja­kichś po­wo­dów po­li­ty­cy, dzien­ni­ka­rze i in­te­lek­tu­ali­ści pa­trzą na kry­zys go­spo­dar­ki szwedz­kiej przez neo­li­be­ral­ne oku­la­ry, któ­re spra­wia­ją, że nie są zdol­ni zo­ba­czyć związ­ku mię­dzy pchnię­ciem no­żem a śmier­cią.

Ten ar­ty­kuł zmie­rza w prze­ciw­nym kie­run­ku i od­rzu­ca te oku­la­ry. Punk­tem wyj­ścia ana­li­zy jest hi­po­te­za o wi­nie re­for­my po­dat­ko­wej. Może wy­da­wać się to bar­dzo ra­dy­kal­ne, ale trze­ba pa­mię­tać, że na­wet naj­bar­dziej li­be­ral­no-ryn­ko­wi eko­no­mi­ści w Szwe­cji nie­chęt­nie przy­zna­ją, że ob­ni­ża­nie po­dat­ków było bez­po­śred­nią przy­czy­ną kry­zy­su go­spo­dar­cze­go. Nie kry­ty­ku­ją oni sa­mej idei cięć w po­dat­kach i wy­dat­kach pu­blicz­nych, ale przy­zna­ją, że czas i spo­sób ich wpro­wa­dze­nia nie były wła­ści­we. Czas nie był do­god­ny przede wszyst­kim ze wzglę­du na to, że więk­szość świa­ta za­chod­nie­go wcho­dzi­ła wów­czas w re­ce­sję. Ozna­cza­ło to, że po­pyt na szwedz­kie to­wa­ry się zmniej­szał, a więc cię­cia w sek­to­rze pu­blicz­nym na­stą­pi­ły, gdy fir­my szwedz­kie za­czy­na­ły ra­czej zwal­niać, niż za­trud­niać no­wych pra­cow­ni­ków.

Po­nad­to dzia­ła­nia re­for­ma­tor­skie po­dej­mo­wa­no w złej ko­lej­no­ści35. Kil­ka lat wcze­śniej, w roku 1985, rząd so­cjal­de­mo­kra­tycz­ny do­ko­nał de­re­gu­la­cji ryn­ków fi­nan­so­wych i ka­pi­ta­ło­wych. W re­zul­ta­cie in­we­sto­rzy i kor­po­ra­cje szwedz­kie za­czę­li wy­co­fy­wać pie­nią­dze z ryn­ku na­ro­do­we­go i in­we­sto­wać je w moc­niej­sze wa­lu­ty. Gdy rząd ob­ni­żył po­dat­ki, pro­ces ten jesz­cze się na­si­lił, w wy­ni­ku cze­go rząd zo­stał zmu­szo­ny do prze­pro­wa­dze­nia ra­dy­kal­nej de­wa­lu­acji ko­ro­ny. We­dług tej ar­gu­men­ta­cji dzia­ła­nia na­le­ża­ło pod­jąć w od­wrot­nej ko­lej­no­ści. Naj­pierw ob­ni­żyć po­dat­ki, aby uczy­nić in­we­sto­wa­nie w Szwe­cji bar­dziej atrak­cyj­nym, a do­pie­ro po­tem do­ko­nać de­re­gu­la­cji ryn­ków ka­pi­ta­ło­wych i fi­nan­so­wych.

W rze­czy­wi­sto­ści re­for­ma po­dat­ko­wa była bar­dziej skom­pli­ko­wa­na i mia­ła wię­cej wad. Po pierw­sze de­re­gu­la­cja ryn­ków ka­pi­ta­ło­wych i fi­nan­so­wych z lat 80. do­pro­wa­dzi­ła do fali spe­ku­la­cji na ryn­ku miesz­ka­nio­wym. Znie­sie­nie ogra­ni­czeń na prak­ty­ki ban­ko­we w za­kre­sie po­ży­czek znacz­nie uła­twi­ło za­cią­ga­nie kre­dy­tów. Ga­ze­ty do­no­si­ły, że na­wet bez­ro­bot­ni mo­gli brać duże kre­dy­ty na za­kup miesz­kań. W kon­se­kwen­cji ceny miesz­kań bły­ska­wicz­nie wzro­sły. Wzrost cen wy­dał się nie mieć ogra­ni­czeń, po­nie­waż ła­two było po­ży­czyć wy­star­cza­ją­cą sumę na za­kup miesz­ka­nia czy domu. Po­ży­cza­nie pie­nię­dzy było ko­rzyst­ne ze wzglę­du na to, że sto­py pro­cen­to­we i in­fla­cja były wy­so­kie, a kre­dy­ty miesz­ka­nio­we w znacz­nym stop­niu sub­sy­dio­wa­ne. Dla­te­go też re­al­na sto­pa opro­cen­to­wa­nia kre­dy­tów hi­po­tecz­nych była dużo niż­sza od in­fla­cji i ofi­cjal­nych stóp pro­cen­to­wych. Ozna­cza­ło to, że po­ży­cza­ją­cy pie­nią­dze miał z tego zysk36. In­ge­mar Ståhl i Kurt Wick­man stwier­dzi­li, że re­al­ne sto­py pro­cen­to­we dla ma­łych wła­ści­cie­li do­mów wzro­sły z –1,5 proc. w 1985 do +7,1 proc. w 199237. Re­for­ma po­dat­ko­wa ra­dy­kal­nie zmie­ni­ła sy­tu­ację. Po to, żeby sfi­nan­so­wać ob­niż­kę po­dat­ków, pod­da­no cię­ciom nie­któ­re sub­sy­dia, w tym miesz­ka­nio­we. Do­dat­ko­wo rząd zmie­nił swo­je prio­ry­te­ty mo­ne­tar­ne i uznał wal­kę z in­fla­cją za waż­niej­szą od ogra­ni­cza­nia bez­ro­bo­cia. Po­nad­to zde­cy­do­wał się na po­wią­za­nie ko­ro­ny z ECU. W re­zul­ta­cie, gdy znik­nę­ły sub­sy­dia miesz­ka­nio­we, in­fla­cja znacz­nie się zmniej­szy­ła38.

Nic dziw­ne­go, że re­for­ma po­dat­ko­wa spo­wo­do­wa­ła pęk­nię­cie spe­ku­la­cyj­nej bań­ki. Nie­mal w cią­gu jed­nej nocy za­ła­mał się ry­nek miesz­ka­nio­wy. Ceny miesz­kań spa­dły, po­pyt na bu­do­wę no­wych bu­dyn­ków pra­wie cał­ko­wi­cie znik­nął, a sy­tu­acja fi­nan­so­wa po­życz­ko­bior­ców spra­wi­ła, że wie­lu prze­sta­ło spła­cać swo­je kre­dy­ty. Bez­ro­bo­cie w prze­my­śle bu­dow­la­nym gwał­tow­nie wzro­sło z 2 proc. w 1990 do bli­sko 30 proc. w 199339.

W 1991 kry­zys go­spo­dar­czy i utra­ta wia­ry tra­dy­cyj­nych wy­bor­ców so­cjal­de­mo­kra­tycz­nych, któ­rzy już „nie roz­po­zna­wa­li swo­jej par­tii”, wy­nio­sła do wła­dzy cen­tro­pra­wi­co­wy rząd po raz pierw­szy od 1982 i do­pie­ro po raz trze­ci od 1932. Nowy rząd i li­be­ral­na par­tia so­cjal­de­mo­kra­tycz­na uzgod­ni­ły, że ka­mie­niem wę­giel­nym po­li­ty­ki go­spo­dar­czej ma być utrzy­my­wa­nie sta­bil­nej ko­ro­ny. Bank cen­tral­ny miał za za­da­nie sku­po­wać ko­ro­ny za­wsze wte­dy, gdy było to ko­niecz­ne dla utrzy­ma­nia na nie po­py­tu. In­we­sto­rzy za­uwa­ży­li jed­nak, że za­ła­ma­nie ryn­ku miesz­ka­nio­we­go ra­dy­kal­nie osła­bi­ło go­spo­dar­kę szwedz­ką, co znie­chę­ca­ło ich do in­we­sto­wa­nia w Szwe­cji czy do trzy­ma­nia ko­ron. W kon­se­kwen­cji za­czę­ło się dre­no­wa­nie wa­lu­ty szwedz­kiej przez mię­dzy­na­ro­do­wych spe­ku­lan­tów, któ­rzy za­czę­li li­czyć na de­wa­lu­ację. Rząd i bank cen­tral­ny sto­czy­ły z nimi prze­gra­ną bi­twę. Osta­tecz­nie rząd się pod­dał, ale do­pie­ro po tym, jak wy­dał mi­liar­dy do­la­rów na próż­no i po­zwo­lił, aby krót­ko­ter­mi­no­we sto­py pro­cen­to­we osią­gnę­ły pa­mięt­ny po­ziom 500 proc.!

O ile pier­wot­ne re­for­my osła­bi­ły sys­tem ban­ko­wy, o tyle wy­sił­ki w celu ochro­ny szwedz­kiej wa­lu­ty do­pro­wa­dzi­ły go na kra­wędź cał­ko­wi­te­go za­ła­ma­nia. Wie­lu po­życz­ko­bior­ców z kla­sy niż­szej i śred­niej zban­kru­to­wa­ło, gdy zmniej­szy­ła się in­fla­cja, a sub­sy­dia miesz­ka­nio­we zo­sta­ły ob­cię­te. Wstrząs, w wy­ni­ku któ­re­go pod­nio­sły się sto­py pro­cen­to­we, do­pro­wa­dził do ban­kruc­twa wie­lu z na­wet naj­bar­dziej wy­pła­cal­nych kre­dy­to­bior­ców. W krót­kim okre­sie zban­kru­to­wa­ły czte­ry z pię­ciu szwedz­kich ban­ków. Zmu­si­ło to li­be­ral­no-ryn­ko­wy rząd cen­tro­pra­wi­co­wy do zna­cjo­na­li­zo­wa­nia kil­ku ban­ków, aby za­po­biec to­tal­ne­mu cha­oso­wi na ryn­ku fi­nan­so­wym, po­tem zo­sta­ły one sprze­da­ne sek­to­ro­wi pry­wat­ne­mu. Oczy­wi­ście w efek­cie de­fi­cyt bu­dże­tu wzrósł jesz­cze bar­dziej. Były mi­ni­ster fi­nan­sów Kjell-Olof Feldt stwier­dził, że do mo­men­tu sprze­da­ży ban­ku Nord­ban­ken kry­zys ban­ko­wy kosz­to­wał Szwe­dów 60 mi­liar­dów ko­ron (oko­ło 30 mi­liar­dów zło­tych po obec­nym kur­sie)40.

Trud­no ob­li­czyć, ile do­kład­nie rząd szwedz­ki wy­dał, pró­bu­jąc ra­to­wać ko­ro­nę i ban­ki, ale jest ja­sne, że dzia­ła­nia te o wie­le bar­dziej przy­czy­ni­ły się do de­fi­cy­tu bu­dże­to­we­go niż wy­dat­ki ge­ne­ro­wa­ne przez prze­cią­żo­ne pań­stwo opie­kuń­cze. Nie­któ­rzy eko­no­mi­ści sza­cu­ją, że na obro­nę na­ro­do­wej wa­lu­ty wy­rzu­co­no w bło­to 30 mi­liar­dów ko­ron (oko­ło 15 mi­liar­dów zło­tych po obec­nym kur­sie)41. W na­stęp­stwie tego nad­wyż­ka bu­dże­to­wa zmie­ni­ła się w de­fi­cyt rzę­du 110 mi­liar­dów ko­ron. Za­ła­ma­nie sek­to­ra ban­ko­we­go kosz­to­wa­ło na­wet wię­cej. Praw­dziw­sze niż kli­sza mó­wią­ca o Szwe­dach „ży­ją­cych po­nad stan” wy­da­je się twier­dze­nie, że to re­for­ma­to­rzy li­be­ral­no-ryn­ko­wi wy­da­wa­li wię­cej, niż mie­li, a wszyst­ko po to, żeby ura­to­wać bar­dzo nie­uda­ną ob­niż­kę po­dat­ków i mo­ne­ta­ry­stycz­ną po­li­ty­kę fi­nan­so­wą.

Do­pro­wa­dzi­ło­by to do ru­iny na­wet naj­zdrow­szą go­spo­dar­kę, ale ko­lej­ne dzia­ła­nia w po­łą­cze­niu z cię­cia­mi po­dat­ków były jak ga­sze­nie ognia ben­zy­ną. Li­be­ral­no-ryn­ko­wy zwrot opie­rał się rów­nież na wie­rze w to, że po­win­no się de­cen­tra­li­zo­wać usłu­gi spo­łecz­ne, i prze­ka­zy­wa­no wła­dzom lo­kal­nym in­sty­tu­cje (w tym szko­ły) uprzed­nio pro­wa­dzo­ne przez pań­stwo. Wzro­sły więc kom­pe­ten­cje i wy­dat­ki sa­mo­rzą­dów, ale jed­no­cze­śnie za­ka­za­no im pod­wyż­szać po­dat­ki42. Już wcze­śniej za dużą część usług spo­łecz­nych od­po­wia­da­ły szwedz­kie sa­mo­rzą­dy, ale po re­for­mach aż trzy czwar­te wszyst­kich pra­cow­ni­ków sek­to­ra pu­blicz­ne­go było za­trud­nio­nych przez wła­dze miej­skie i gmin­ne43.

Za­kaz pod­wyż­sza­nia po­dat­ków lo­kal­nych uza­sad­nio­no ochro­ną „dy­na­mi­zu­ją­cych” skut­ków cięć po­dat­ków cen­tral­nych, któ­re to skut­ki mo­gły­by znik­nąć, gdy­by wła­dze lo­kal­ne pod­nio­sły krań­co­wą sto­pę po­dat­ko­wą o tyle, o ile ob­ni­żył ją rząd cen­tral­ny. Osta­tecz­nie ob­niż­ka po­dat­ków nie by­ła­by wów­czas żad­ną ob­niż­ką, ale ra­czej prze­ka­za­niem wła­dzy. Dla­te­go rząd so­cjal­de­mo­kra­tycz­ny uchwa­lił cał­ko­wi­ty za­kaz pod­no­sze­nia po­dat­ków lo­kal­nych. Było to po­su­nię­cie tak ra­dy­kal­ne, że wła­dze Sztok­hol­mu zna­la­zły się w kry­zy­sie ko­ali­cyj­nym, gdy za­ka­za­no im wpro­wa­dze­nia opłat od sa­mo­cho­dów z prze­zna­cze­niem na ochro­nę śro­do­wi­ska, a była to część umo­wy so­cjal­de­mo­kra­tów z Par­tią Zie­lo­nych. So­cjal­de­mo­kra­ci za­war­li ko­lej­ną ko­ali­cję, tym ra­zem z li­be­ra­ła­mi i kon­ser­wa­ty­sta­mi. Po­sta­wio­no na bu­do­wę au­to­strad, a nie na ochro­nę śro­do­wi­ska. Za­kaz pod­no­sze­nia po­dat­ków lo­kal­nych ob­jął więc na­wet po­dat­ki eko­lo­gicz­ne, zmu­sza­ją­ce pro­du­cen­tów i kon­su­men­tów do po­kry­wa­nia kosz­tów spo­łecz­nych zwią­za­nych z ich dzia­łal­no­ścią, spo­wo­do­wał ze­rwa­nie współ­pra­cy so­cjal­de­mo­kra­tów z in­ny­mi ugru­po­wa­nia­mi le­wi­co­wy­mi i zmu­sił ich do współ­pra­cy z cen­tro­pra­wi­cą.

Poza re­per­ku­sja­mi po­li­tycz­ny­mi (so­cjal­de­mo­kra­ci po­now­nie „nie po­zna­wa­li swo­jej par­tii”) ob­niż­ka po­dat­ków roz­po­czę­ła go­spo­dar­czą spi­ra­lę upad­ku. Ze wzglę­du na to, że kosz­ty pro­wa­dze­nia pań­stwo­wych in­sty­tu­cji prze­ka­za­nych wła­dzom lo­kal­nym oka­za­ły się wyż­sze niż re­kom­pen­sa­ty otrzy­my­wa­ne przez nie od rzą­du, a wła­dze lo­kal­ne nie mo­gły pod­no­sić po­dat­ków, na­stą­pi­ły cię­cia w usłu­gach spo­łecz­nych. To jed­nak wciąż rząd cen­tral­ny wy­pła­cał ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne, co jesz­cze bar­dziej po­głę­bia­ło sprzecz­no­ści. Ozna­cza­ło to, że je­że­li wła­dze lo­kal­ne zwol­ni­ły pra­cow­ni­ka, któ­ry do­sta­wał wy­na­gro­dze­nie 100 tys. ko­ron mie­sięcz­nie, to gdy do­da­my skład­ki na ubez­pie­cze­nie spo­łecz­ne (po­nie­waż za­trud­nia­ją­cy pła­cił skład­kę w ca­ło­ści), pły­ną­ce stąd oszczęd­no­ści wy­no­si­ły oko­ło 145 tys. ko­ron. Rząd cen­tral­ny mu­siał wy­pła­cać za­sił­ki z ty­tu­łu ubez­pie­cze­nia od bez­ro­bo­cia na po­zio­mie 90 proc. pła­cy, co w tym przy­pad­ku wy­no­si­ło 90 tys. ko­ron. W ten spo­sób spo­łe­czeń­stwo oszczę­dza­ło na tym zwol­nie­niu je­dy­nie 55 tys. ko­ron (145 tys. mi­nus 90 tys.), a wła­dze lo­kal­ne – 145 tys. ko­ron. Wy­ni­ka stąd, że wła­dze lo­kal­ne były sil­niej mo­ty­wo­wa­ne do zwal­nia­nia pra­cow­ni­ków w po­rów­na­niu z rzą­dem cen­tral­nym, gdyż koszt zwol­nień prze­rzu­ca­ny był na ten ostat­ni.

To z ko­lei na­pę­dza­ło spi­ra­lę: im wię­cej bez­ro­bot­nych, tym mniej­sza baza po­dat­ko­wa władz lo­kal­nych. Im mniej­sza baza po­dat­ko­wa, tym wię­cej lu­dzi mu­sia­ło zo­stać zwol­nio­nych, co zno­wu ją zmniej­sza­ło i po­wo­do­wa­ło ko­niecz­ność na­stęp­nych zwol­nień. Spi­ra­la upad­ku była sil­nie wzmac­nia­na tym, że bez­ro­bo­cie i tak gwał­tow­nie ro­sło ze wzglę­du na za­ła­ma­nie miesz­kal­nic­twa, bu­dow­nic­twa i sek­to­ra ban­ko­we­go. Nie­za­mie­rzo­nym skut­kiem re­for­my po­dat­ko­wej wpro­wa­dzo­nej na po­zio­mie na­ro­do­wym było więc to, że wła­dze lo­kal­ne zmu­szo­ne były do zwol­nie­nia wie­lu pra­cow­ni­ków sek­to­ra pu­blicz­ne­go.

Przy­kład ten po­ka­zu­je, jak or­ga­ni­za­cja pań­stwa szwedz­kie­go przy­czy­ni­ła się do tego, że cię­cia w sek­to­rze usług były więk­sze niż w ubez­pie­cze­niach spo­łecz­nych. Wła­dze lo­kal­ne są od­po­wie­dzial­ne za więk­szość usług pu­blicz­nych, a pań­stwo od­po­wia­da za ubez­pie­cze­nia spo­łecz­ne, dla­te­go wła­dze lo­kal­ne nie bio­rą pod uwa­gę kosz­tów ubez­pie­cze­nia od bez­ro­bo­cia tych, któ­rych zwal­nia­ją.

Or­ga­ni­za­cja pań­stwa szwedz­kie­go sprzy­ja więk­szym cię­ciom w sek­to­rze lo­kal­nych usług pu­blicz­nych niż w ubez­pie­cze­niach spo­łecz­nych rów­nież z in­nych po­wo­dów. Naj­waż­niej­szym z nich jest rów­no­cze­sność wy­bo­rów cen­tral­nych i lo­kal­nych. Ozna­cza to, że w kam­pa­nii wy­bor­czej do­mi­nu­ją spra­wy ogól­no­kra­jo­we. Ze wzglę­du na to, że po­par­cie dla usług pu­blicz­nych jest wy­so­kie, ża­den rząd nie chce być ob­wi­nia­ny o po­gor­sze­nie ich sta­nu. Jed­no z ba­dań po­ka­za­ło, że wy­bor­cy chęt­niej gło­su­ją prze­ciw­ko rzą­do­wi, gdy uzna­ją, że na­stą­pi­ło po­gor­sze­nie w za­kre­sie usług pu­blicz­nych, niż wte­dy, gdy uwa­ża­ją, że po­gor­szy­ła się ich sy­tu­acja ma­te­rial­na44. Je­że­li rząd ogła­sza zmniej­sze­nie po­zio­mu pań­stwo­wej opie­ki, na­tych­miast zo­sta­je po­tę­pio­ny. Je­że­li jed­nak wła­dze lo­kal­ne za­mie­rza­ją za­mknąć szpi­tal, wy­bor­cy są mniej skłon­ni ob­wi­niać o to rząd cen­tral­ny.

Dla­te­go w szwedz­kim sys­te­mie wy­bor­czym jest mniej praw­do­po­dob­ne, że wła­dze lo­kal­ne zo­sta­ną uka­ra­ne przez wy­bor­ców za za­mknię­cie szpi­ta­la – w po­rów­na­niu z tymi sys­te­ma­mi, gdzie wy­bo­ry kra­jo­we i lo­kal­ne od­by­wa­ją się w in­nym cza­sie (np. w Niem­czech). Prze­wa­ża­ją­ca więk­szość wy­bor­ców nie jest świa­do­ma spraw lo­kal­nych i gło­su­ją oni tak jak w wy­bo­rach kra­jo­wych. W cza­sie wy­bo­rów me­dia bar­dziej kon­cen­tru­ją się na kwe­stiach ogól­no­kra­jo­wych niż na lo­kal­nych. Po­nad­to rzą­dy kra­jo­we były od 1932 roku zdo­mi­no­wa­ne przez so­cjal­de­mo­kra­tów (poza la­ta­mi 1976–1982 i 1991–1994), nie­mniej w wie­lu miej­scach wła­dzę lo­kal­ną spra­wo­wa­ły ko­ali­cje cen­tro­pra­wi­co­we. Tym sa­mym wy­bor­cy bio­rą­cy pod uwa­gę lo­kal­ne cię­cia w usłu­gach, mo­gli gło­so­wać prze­ciw­ko cen­tro­pra­wi­cy, co ozna­cza, ni mniej, ni wię­cej, że w pew­nych sy­tu­acjach so­cjal­de­mo­kra­ci zy­ski­wa­li na tym, że zmu­sza­ją wła­dze lo­kal­ne do trud­nych wy­bo­rów fi­nan­so­wych.

In­nym czyn­ni­kiem sprzy­ja­ją­cym cię­ciom w usłu­gach jest to, że są one mniej wi­docz­ne niż cię­cia w ubez­pie­cze­niach spo­łecz­nych. Gdy rząd ogło­si, że cię­cia w za­kre­sie tych ostat­nich spo­wo­du­ją ob­ni­że­nie świad­czeń z 90 proc. do 75 proc. pła­cy, każ­dy zda so­bie spra­wę z tego, co to zna­czy i że kie­dyś jego rów­nież to do­tknie. Je­że­li zaś za­mknię­ty zo­sta­nie lo­kal­ny szpi­tal, w krót­kim okre­sie wpły­nie to na sy­tu­ację je­dy­nie lo­kal­nych miesz­kań­ców. Oczy­wi­ście sku­mu­lo­wa­nie się ta­kich lo­kal­nych dzia­łań bę­dzie mia­ło kra­jo­we re­per­ku­sje, ale jest to po­wol­niej­szy i dłuż­szy pro­ces niż cię­cia w ubez­pie­cze­niach spo­łecz­nych.

Nie na­le­ży trak­to­wać tej ana­li­zy jako glo­ry­fi­ka­cji mo­de­lu szwedz­kie­go. Na­le­ży przy­znać, że ist­nie­ją pew­ne pro­ble­my. In­fla­cja jest tu wyż­sza niż w kra­jach ościen­nych, co skut­ku­je cią­głą pre­sją na ko­ro­nę45. Może być to jed­nak spo­wo­do­wa­ne nie tyle szwedz­ką po­li­ty­ką peł­ne­go za­trud­nie­nia, ile po­rzu­ce­niem tej po­li­ty­ki przez jej są­sia­dów i uzna­niem tam za prio­ry­tet ce­lów mo­ne­tar­nych, a nie wal­ki z bez­ro­bo­ciem. We­dług tego ar­gu­men­tu po­li­ty­ka peł­ne­go za­trud­nie­nia bę­dzie się le­piej spraw­dzać na po­zio­mie eu­ro­pej­skim niż kra­jo­wym. Moż­na utrzy­my­wać, że w nie­któ­rych ob­sza­rach wol­ność wy­bo­ru kon­su­men­tów po­win­na być więk­sza – było to zresz­tą w póź­niej­szych la­tach 90. ce­lem ko­lej­nych re­form, któ­re nie na­ru­sza­ły jed­nak pod­staw mo­de­lu szwedz­kie­go46. Zda­niem nie­któ­rych zbyt mało zro­bio­no dla wy­eli­mi­no­wa­nia nie­rów­no­ści płci, jed­nak póź­niej­sze re­for­my szły wła­śnie w tym kie­run­ku. Jesz­cze inny za­rzut do­ty­czy wy­klu­cze­nia spo­łecz­ne­go imi­gran­tów na ryn­ku pra­cy. Moż­na na­wet pod­no­sić ar­gu­ment, że ko­lej­ki ocze­ku­ją­cych na nie­któ­re za­bie­gi chi­rur­gicz­ne są zbyt dłu­gie, ale któ­ry z kra­jów uprze­my­sło­wio­nych nie prze­cho­dzi obec­nie kry­zy­su służ­by zdro­wia? Mimo tej kry­ty­ki do­wo­dy wska­zu­ją na to, że kry­zys go­spo­dar­czy po­cząt­ku lat 90. nie był spo­wo­do­wa­ny nad­mier­ny­mi wy­dat­ka­mi so­cjal­ny­mi, ale nad­mier­ny­mi ob­niż­ka­mi po­dat­ków, któ­re nie zo­sta­ły sfi­nan­so­wa­ne, do­brze sko­or­dy­no­wa­ne i wła­ści­wie za­pla­no­wa­ne. To wła­śnie te dzia­ła­nia były no­żem, któ­rym ude­rzo­no w szwedz­kie pań­stwo opie­kuń­cze. Być może mia­ło ono drob­ne kło­po­ty zdro­wot­ne, ale nie­za­leż­nie od pro­gra­mów spo­łecz­nych i wy­so­ko­ści wy­dat­ków so­cjal­nych nóż cięć po­dat­ko­wych oba­lił­by na­wet naj­zdrow­sze pań­stwo opie­kuń­cze.

Czy mo­del szwedz­ki jest mar­twy?

Po­zo­sta­ło py­ta­nie, czy mo­del szwedz­ki zmarł za­szty­le­to­wa­ny przez neo­li­be­ra­łów. Z pew­no­ścią po­zo­sta­ły mu bli­zny po tym ata­ku. Po­ziom wie­lu usług spo­łecz­nych ob­ni­żył się. Sam mo­del po­zo­stał jed­nak żywy i ma się do­brze. Szwe­cja wciąż ma naj­bar­dziej hoj­ne pro­gra­my so­cjal­ne na świe­cie. Sto­pa bez­ro­bo­cia jest niż­sza niż w więk­szo­ści kra­jów uprze­my­sło­wio­nych47, wskaź­ni­ki za­trud­nie­nia są wyż­sze, in­fla­cja jest niż­sza od śred­niej eu­ro­pej­skiej i wa­ha­ła się w gra­ni­cach 0–1 proc. w la­tach 1996–2000, wzro­sła do 2 proc. w la­tach 2001–200248. Kon­dy­cja fi­nan­sów pań­stwa na­le­ży do naj­lep­szych na świe­cie. W tym sa­mym cza­sie li­be­ral­ne USA mają ol­brzy­mi de­fi­cyt (od­kąd Bush Ju­nior za­czął upra­wiać „eko­no­mię wudu”, któ­rą tak bar­dzo kry­ty­ko­wał on­giś jego oj­ciec49). Z ko­lei kon­ser­wa­tyw­ne Niem­cy i Fran­cja mają pro­ble­my z utrzy­ma­niem de­fi­cy­tu na po­zio­mie kry­te­riów z Ma­astricht, któ­re same na­rzu­ci­ły resz­cie Eu­ro­py. Szwe­cja mia­ła w la­tach 1998–2002 nad­wyż­kę bu­dże­to­wą, cho­ciaż w roku 2003 wy­stą­pił nie­wiel­ki de­fi­cyt50. Wskaź­ni­ki bez­ro­bo­cia ob­ni­ży­ły się od cza­su re­ce­sji z po­cząt­ku lat 90. i są niż­sze niż śred­nia eu­ro­pej­ska. W 2002 było to 4 proc., a w la­tach 2003 i 2004 pro­gno­zo­wa­no nie­znacz­ny wzrost tego wskaź­ni­ka do 4,5 proc.

Jest to wciąż wię­cej niż przed re­for­mą po­dat­ko­wą z po­cząt­ku lat 90., ale na tle in­nych państw eu­ro­pej­skich jest to bar­dzo do­bry wy­nik. Prze­mysł jest w do­brej kon­dy­cji, Szwe­cja po­zo­sta­je w czo­łów­ce kra­jów przo­du­ją­cych w dzie­dzi­nie no­wych tech­no­lo­gii (np. te­le­fo­nii ko­mór­ko­wej), a Szwe­dzi mają jed­ne z naj­wyż­szych wskaź­ni­ki kom­pu­te­ry­za­cji go­spo­darstw do­mo­wych i ko­rzy­sta­nia z in­ter­ne­tu. Po­nad­to sto­pa wzro­stu go­spo­dar­cze­go była w Szwe­cji od 1994 roku wyż­sza od śred­niej w UE (z wy­jąt­kiem roku 2001, gdy była tyl­ko nie­co niż­sza).

Wskaź­ni­ki spo­łecz­ne OECD po­ka­zu­ją rów­nież, że Szwe­cja ra­dzi so­bie cał­kiem do­brze w po­rów­na­niu z naj­bo­gat­szy­mi li­be­ral­ny­mi i kon­ser­wa­tyw­ny­mi kon­ku­ren­ta­mi. W ta­be­li nr 1 wi­dzi­my, że sto­pa ubó­stwa dzie­ci jest za­sad­ni­czo niż­sza w Szwe­cji niż w li­be­ral­nej Ka­na­dzie, Wiel­kiej Bry­ta­nii czy Sta­nach Zjed­no­czo­nych i dużo niż­sza niż w kon­ser­wa­tyw­nej Ho­lan­dii, Fran­cji czy Niem­czech. Po­dob­nie wskaź­ni­ki za­trud­nie­nia, szcze­gól­nie ko­biet, są dużo wyż­sze niż u kon­ku­ren­tów. Pod wzglę­dem wskaź­ni­ków zdro­wot­nych Szwe­cja jest na szczy­cie, z wy­jąt­kiem wskaź­ni­ka sa­mo­bójstw wśród mło­dzie­ży. War­to jed­nak za­uwa­żyć, że wskaź­nik sa­mo­bójstw jest tam dużo niż­szy niż w USA czy w Ka­na­dzie (w tych kra­jach jest on naj­wyż­szy), niż­szy niż we Fran­cji i w Niem­czech, a nie­co tyl­ko wyż­szy niż w UK i Ho­lan­dii. Mi­tem jest więc po­gląd, że to opie­kuń­cza po­li­ty­ka spo­łecz­na Szwe­cji po­wo­du­je, że lu­dzie po­peł­nia­ją tam wię­cej sa­mo­bójstw.

Mo­del szwedz­ki ma się nadal do­brze i może być wzo­rem w wie­lu dzie­dzi­nach, co jed­nak nie zna­czy, że jest w do­sko­na­łej kon­dy­cji. Nadal nie może zin­te­gro­wać imi­gran­tów na ryn­ku pra­cy. Jak resz­ta Eu­ro­py sta­je w ob­li­czu pro­ble­mów de­mo­gra­ficz­nych, cho­ciaż wskaź­nik uro­dzeń jest jed­nym z naj­wyż­szych na kon­ty­nen­cie. Wiel­ka de­wa­lu­acja, któ­rą wy­wo­ła­ła wy­mu­szo­na ob­niż­ka po­dat­ków, spo­wo­do­wa­ła, że Szwe­cja w ran­kin­gu we­dług PKB na gło­wę prze­su­nę­ła się nie­co w dół51. W ran­kin­gach bio­rą­cych pod uwa­gę rów­nież inne aspek­ty ja­ko­ści ży­cia po­zo­sta­ła na naj­wyż­szych miej­scach. W ra­por­cie o roz­wo­ju ludz­kim na świe­cie z 2003 zna­la­zła się na trze­cim miej­scu po Nor­we­gii i Is­lan­dii, któ­re re­ali­zu­ją ten sam mo­del so­cjal­de­mo­kra­tycz­nej i po­wszech­nej opie­kuń­czo­ści52. War­to do­dać, że Jef­frey D. Sachs, zna­ny w kra­jach post­ko­mu­ni­stycz­nych jako guru ra­dy­kal­nych re­form wol­no­ryn­ko­wych i „te­ra­pii szo­ko­wej”, przy­zna­je dzi­siaj, że

pod wzglę­dem pra­wie każ­de­go wskaź­ni­ka spo­łecz­ne­go, czy to bę­dzie do­chód na gło­wę, zdro­wie, de­mo­kra­cja, kon­ku­ren­cyj­ność go­spo­dar­cza, świa­do­mość eko­lo­gicz­na albo uczci­wość, świat skan­dy­naw­ski Is­lan­dii, Nor­we­gii, Da­nii i Fin­lan­dii z pew­no­ścią błysz­czy53.

Do­da­je on po­nad­to:

róż­ni au­tsaj­de­rzy prze­wi­dy­wa­li, iż wy­so­kie po­dat­ki w kra­jach nor­dyc­kich zdła­wią roz­wój sek­to­ra pry­wat­ne­go, wbrew temu re­gion cie­szy się god­ną po­zaz­drosz­cze­nia in­no­wa­cyj­no­ścią oraz zy­ska­mi pły­ną­cy­mi z no­wych tech­no­lo­gii54.

W tym sa­mym nu­me­rze „New­swe­eka” re­dak­to­rzy uzna­li Szwe­cję za kraj, w któ­rym naj­le­piej się żyje na świe­cie!

Ta­be­la nr 1: Wskaź­ni­ki spo­łecz­ne, 2001.

Sto­pa ubó­stwa dzie­ci

Wskaź­ni­ki za­trud­nie­nia

Wskaź­nik za­trud­nie­nia ko­biet

Utra­co­ne lata ży­cia na 100 tys. (męż­czyź­ni)

Ocze­ki­wa­ne trwa­nie ży­cia z uwzględ­nie­niem spraw­no­ści

Wskaź­ni­ki sa­mo­bójstw dla osób po­ni­żej 25 lat

Uro­dze­nia przez na­sto­lat­ki na 1000

mo­del li­be­ral­ny

Ka­na­da

14,2

70,9

66

4818

69,9

7,4

20,2

W. Bry­ta­nia

18,6

71,3

64,7

4766

69,6

3,3

30,8

USA

23,2

73,1

67,1

6678

67,6

5,8

52,1

mo­del so­cjal­de­mo­kra­tycz­ny

Szwe­cja

2,7

75

73,5

3773

71,8

4,0

6,5

mo­del kon­ser­wa­tyw­ny

Ho­lan­dia

9,1

72,1

62,6

4297

69,9

3,1

6,2

Fran­cja

7,1

62

55,2

5759

71,3

4,4

9,3

Niem­cy

10,6

65,9

58,6

5087

70,2

4,4

13,1

Źró­dło: OECD, So­cie­ty at a Glan­ce, dz. cyt., s. 31, 53, 63, 67, 75 i 81.

Mimo wiel­kich znisz­czeń, ja­kie spo­wo­do­wa­ła li­be­ral­no-ryn­ko­wa ob­niż­ka po­dat­ków, Szwe­cja była w sta­nie się od­bu­do­wać. Za­bra­ło to jed­nak tro­chę cza­su. Po po­wro­cie do wła­dzy so­cjal­de­mo­kra­ci mu­sie­li do­ko­nać pew­nych cięć i do­sto­so­wań w za­kre­sie za­trud­nie­nia w sek­to­rze pu­blicz­nym i świad­czeń so­cjal­nych, aby do­pro­wa­dzić fi­nan­se pu­blicz­ne do ładu. Nie­któ­re po­dat­ki czy skład­ki na pe­wien czas mu­sia­ły wzro­snąć. Przy­kła­do­wo, obec­nie za­trud­nie­ni mu­szą pła­cić nie­wiel­ką część skład­ki na ubez­pie­cze­nie spo­łecz­ne, a przed­tem ro­bił to wy­łącz­nie za­trud­nia­ją­cy. Po­nad­to krań­co­wa sto­pa po­dat­ko­wa dla naj­wy­żej za­ra­bia­ją­cych wzro­sła z 50 proc. do 55 proc. Naj­waż­niej­szy mo­rał z tej hi­sto­rii wy­da­je się taki, że hoj­ne pań­stwa opie­kuń­cze mogą się utrzy­mać, o ile dba­ją o po­rzą­dek w swo­ich fi­nan­sach. Pań­stwa z du­żym sek­to­rem pu­blicz­nym są szcze­gól­nie na­ra­żo­ne na duże de­fi­cy­ty, po­nie­waż na­cisk na cię­cie wy­dat­ków może zmu­sić rzą­dy do zwal­nia­nia więk­szej licz­by pra­cow­ni­ków pu­blicz­nych niż w kra­jach z ni­ski­mi po­dat­ka­mi i ma­łym sek­to­rem pu­blicz­nym (gdzie jest mniej lu­dzi do zwol­nie­nia).

Mó­wiąc in­a­czej: se­ku­lar­ne pań­stwo opie­kuń­cze w Szwe­cji dzia­ła le­piej w wa­run­kach prag­ma­tycz­nej po­li­ty­ki fi­nan­so­wej niż w okre­sach eks­pe­ry­men­tów spod zna­ku eko­no­mii wudu.

Prze­ło­żył Ry­szard Szar­fen­berg