Standardy dobrego rządzenia w gminach małych

Alicja Lisowska
Katarzyna KobielskaStandardy dobrego rządzenia w gminach małychOficyna Wydawnicza Edward MitekWSTĘP

Przekazujemy Czytelnikom drugi tom opracowania
stanowiącego efekt interdyscyplinarnej analizy badań empirycznych
przeprowadzonych w ramach projektu Good governance w skali
mikro – innowacyjny system analizy jakości zadań publicznych
realizowanych przez gminy małe[1]. Badania
zostały zrealizowane w latach 2011–2012 na terenie gmin
zrzeszonych w Lokalnej Grupie Działania „Szlakiem Granitu”, przy
wykorzystaniu narzędzi badań ilościowych[2] i były
prowadzone na dwóch populacjach: pracowników urzędów poszczególnych
gmin oraz mieszkańców tychże gmin. Warto podkreślić, iż część
poruszanej problematyki badawczej została poddana weryfikacji przez obie
zbiorowości, część zaś, ze względu na specyfikę problemową,
tylko przez wyodrębnionych respondentów, efekty takiego ujęcia
problemowego można odnaleźć w tekście. Choć dostarczone w toku
badań wyniki nie są reprezentatywne, to z całą pewnością walorem
jest ich rzetelność badawcza i staranność metodologiczna.

W niniejszym tomie tematem
przewodnim są te atrybuty good governance, które
znacząco wpływają na różne aspekty procesów rządzenia w gminie
małej. Dobre rządzenie, jako swoisty zbiór standardów wykreowany
(w takiej właśnie formule) przez różnego rodzaju instytucje
międzynarodowe, stanowi przedmiot zainteresowania praktyki życia
publicznego od kilkunastu lat. Niemniej jednak zainteresowanie to ma
przede wszystkim wymiar praktyczny oraz dotyczy skali mezo i makro. Tym
samym, z jednej strony występuje tutaj jednoznaczne nastawienie na ocenę
poziomu dobrego rządzenia (zaawansowania procesów demokratycznych)
przez instytucje międzynarodowe, jak: Bank Światowy, OECD, ONZ (UNDP) ,
Komisja Europejska, których celem jest wspieranie finansowe i/lub
organizacyjne krajów/regionów słabiej rozwiniętych. Z drugiej
strony, wsparciu temu towarzyszy silna koncentracja na poziomach:
narodowym i ponadnarodowym – w ten sposób badana jest „jakość”
współzarządzania dużych organizmów. Bywa także, że również rządy
narodowe, na własny użytek, podejmują próby analizowania prowadzonej
aktywności (polityk publicznych) z perspektywy dobrego rządzenia
(np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego[3]) . Takie
podejście tylko pośrednio odzwierciedla jednak lokalną specyfikę
ze względu na operowanie syntetycznymi wskaźnikami, takimi jak np. w przypadku polskiego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego: liczba
ogólnopolskich gazet codziennych, odsetek instytucji nadzoru,
kontroli oraz regulatorów, w których kadencja władz trwa
ponad 4 lata, etc.[4] Innym przykładem niekorespondującym
ze specyfiką sfery lokalnej może być wskaźnik zagregowany
„reprezentacja i odpowiedzialność”, wykorzystywany w ramach
Governance Matters[5] Banku
Światowego, na który składają się takie zagadnienia jak: postrzeganie
siły wpływu społeczeństwa na wybór rządu oraz wolność wypowiedzi,
wolność stowarzyszania oraz wolność mediów. Mając na uwadze wskazane
tendencje, ciekawym przedsięwzięciem wydaje się być osadzenie nurtu
good governance, w lokalnym wymiarze funkcjonowania
społeczeństwa oraz władz i administracji publicznej.

O ile zamieszczone w tomie pierwszym wysiłki
badawcze stanowią próbę konceptualizacji oraz operacjonalizacji
lokalnego good governance, o tyle tom drugi
podejmuje kwestie realnej implementacji zasad dobrego rządzenia
w różnych aspektach aktywności zbiorowości na poziomie lokalnym. I tak,
podjęto wysiłek określenia wiedzy na temat kryteriów good
governance dwóch zbiorowości, a mianowicie mieszkańców oraz
urzędników, a także działań wpisujących się w infrastrukturę
służącą implementacji good governance. Co więcej, uwaga została skupiona na swoistych „kwalifikacjach
obywatelskich”, którymi dysponują zarówno uczestniczący
w badaniach respondenci–reprezentanci społeczności lokalnych, jak
i kadra urzędnicza, która pełni funkcje organizatorskie w całym
systemie.

W kategoriach infrastruktury
służącej implementacji good governance należy
rozumieć rozwiązania organizacyjne oraz technologiczne, skierowane
do obywateli, wykorzystywane przez władze i administrację lokalną
w codziennym funkcjonowaniu, jak np. dostęp do informacji publicznej,
otwartość na nowoczesne technologie pozwalające na komunikację
z mieszkańcami gminy czy udział różnych podmiotów w procesie rządzenia
oraz zarządzania gminą. Kwalifikacje obywatelskie to natomiast wiedza
i umiejętności, które pozwalają mieszkańcom w świadomy sposób
korzystać z owej infrastruktury i uczestniczyć w procesach kreowania
rozwoju gminy oraz jej codziennego funkcjonowania.

Poddając analizom kwestie związane
z praktycznym wymiarem stosowania w warunkach lokalnych zasady
„otwartość”, skoncentrowano się na takich jej elementach
jak: otwartość organizacyjno-instytucjonalna oraz funkcjonalna
władz i administracji lokalnej na interesariuszy gminy, zasady
konstytuujące funkcjonowanie urzędu gminy, formy i jakość informacji
publicznej. Teksty koncentrujące się na tematyce dotyczącej otwartości
przygotowane zostały przez dr Alicję Lisowską oraz dr Agnieszkę
Pierzchalską.

Partycypacja to zasada, na której swoje wysiłki
analityczne skoncentrowały Beata Pierzchała oraz dr Anna Janus. Swoistą
bazę dla analizy kategorii partycypacji publicznej stanowiła
tzw. doktryna jakości wykorzystująca zasadę 3W – współdziałanie,
współdecydowanie, współodpowiedzialność[6]. Włączanie
podmiotów społecznych, gospodarczych oraz administracji
w procesy decyzyjne zbadano poprzez identyfikację: 1) służącej im
infrastruktury; 2) zasobów administracji lokalnej wzmacniających
przebieg konsultacji; 3) spraw poddawanych uspołecznianiu; 4) stosowanych
form konsultacji.

Analizy effectiveness
skoncentrowano na działalności urzędu gminy, rozbudowując
niejako formułę zaproponowaną przez Komisję Europejską na etapie
operacjonalizacji zagadnienia i nadając jej dwuwątkowy wydźwięk –
skuteczności i efektywności. Taka perspektywa pozwoliła przeprowadzić
badania oraz dokonać ich analizy z punktu widzenia skuteczności
działań gminy (władz i administracji lokalnej) w zakresie realizacji
zadań publicznych spoczywających na najniższym szczeblu polskiego
samorządu terytorialnego, dokonujących się w takich obszarach –
ładach, jak: ład społeczny, gospodarczy, przestrzenno-środowiskowy,
instytucjonalny. Z drugiej strony, z uwagi na percypowanie skuteczności
i efektywności przez pryzmat administracji lokalnej, przedmiotem rozważań
stał się urząd gminy jako „środowisko pracy urzędników”, gdzie
zwrócono uwagę na: rozwiązania podnoszące jakość pracy urzędników,
formy komunikacji i rodzaje współpracy w urzędzie czy zarządzanie
zasobami ludzkimi. Autorami tekstów ze wskazanego obszaru są dr Ewa
Żołnierczyk oraz dr Witold Szumowski.

Accountability to
pryncypium, na którym skupiła się dr Katarzyna Kobielska. Przede
wszystkim rozpatrywano tę zasadę w kontekście wiedzy mieszkańców
(oraz urzędników) na temat odpowiedzialności wybranych podmiotów,
funkcjonujących w lokalnym systemie politycznym, za realizację
zadań gminnych. Spełniono tym samym wymóg stawiany temu pryncypium,
jakim jest posiadanie pewnych niezbędnych „kwalifikacji”, aby
świadomie i odpowiedzialnie funkcjonować w tej specyficznej sieci
relacji, co sprowadzić można do umiejętności udzielenia odpowiedzi
na pytania: kto? i za co? jest w gminie odpowiedzialny. Dalszym
analizom nad accountability poddano kwestie
rozliczania prowadzonej lokalnej działalności publicznej, zwracając
uwagę zarówno na kontekst podmiotowy, jak i instytucjonalny
(uwzględniający mechanizmy kontroli) . Ponieważ wiedza mieszkańców
na temat możliwości kontrolowania władz lokalnych stanowi
swoistą podstawę rozliczalności, to aktywność mieszkańców na
płaszczyźnie lokalnej pozwoliła zarysować tło uzupełniające
accountability.

Spójność, rozpatrywana w kategoriach
quasi responsywności władz i administracji
lokalnej, przejawiającej się w dostarczaniu dóbr i usług zgodnie
z oczekiwaniami społecznymi (ilościowymi i jakościowymi) , to piąty
obszar dobrego rządzenia poddany analizom. Pryncypium to potraktowano,
w przeprowadzonych badaniach, a następnie w dokonanej ich interpretacji,
jako takie planowanie i wdrażanie lokalnych polityk publicznych,
które nie będzie nikogo stawiało w uprzywilejowanej pozycji
w zakresie dostępu do dóbr i usług publicznych. Fragmenty niniejszego
opracowania, odnoszące się do kwestii coherence
przygotowane zostały przez dra Andrzeja Ferensa.

Dla uzupełnienia należy zwrócić
uwagę Czytelnika, iż nie jest możliwe wytyczenie jednoznacznej
linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi pryncypiami
dobrego rządzenia. W szczególności uwaga ta dotyczy obszaru
instrumentarium będącego w dyspozycji administracji lokalnej,
a zarazem wykorzystywanego (potencjalnie wykorzystywanego) przez
mieszkańców w procesie zdobywania kwalifikacji do uczestniczenia
w lokalnym governance. Zasady good
governance stanowią pewien swoisty modelowy
katalog i przenikają się wzajemnie. Stąd też np. niektóre
działania informacyjne, nawet jeśli charakterystyczne dla
otwartości, z powodzeniem będą wzmacniały partycypację czy
rozliczalność. Effectiveness prowadzonych lokalnych
polityk publicznych nie byłaby osiągalna bez spójności i typowych
dla tej zasady kryteriów oceny, a ewaluacja prowadzonych lokalnych
polityk publicznych (np. strategii sektorowych) , to wyznacznik zarówno
dla spójności, jak i rozliczalności.

Tytułem wprowadzenia zamieszczono
w niniejszej publikacji rozdział przygotowany przez prof. Ludwika
Habudę. Autor, swoimi rozważaniami, udziela Odbiorcy lekcji poruszania
się po meandrach samorządności. Z właściwą sobie narracją,
nieodbiegającą od kanonu naukowego, prof. L. Habuda prowadzi rozważania
nad sprawnością i racjonalnością władz i administracji lokalnej
stanowiących, w gruncie rzeczy, kwintesencję dobrego rządzenia.

Publikację zamyka rozdział podsumowujący
przeprowadzone analizy, stanowiący zestawienie wniosków i rekomendacji,
które mogą stać się źródłem inspiracji dla wszystkich gmin małych,
a także większych w Polsce.

Autorzy poszczególnych fragmentów mają
nadzieję, że zaprezentowane ujęcia analityczne, sposób prezentacji
badań, jak i same wyniki staną się asumptem nie tylko do dalszych
badań teoretycznych nad good governance, ale staną
się przede wszystkim inspiracją do dalszej analizy empirycznej nad tą
kategorią. Ponadto zespołowi autorskiemu towarzyszy przeświadczenie,
iż sami Czytelnicy, którzy sięgną po niniejsze opracowanie, nie
tylko odnajdą interesujące informacje, dane czy też wnioski dotyczące
funkcjonowania społeczności lokalnej, ale także zostaną skłonieni do
refleksji nad funkcjonowaniem zamieszkiwanej przez siebie gminy.

Wrocław, lipiec 2013 r.

Serdeczne podziękowania
za życzliwość podczas prowadzenia badań, cierpliwość
i zrozumienie dla pracy naukowej dla mieszkańców i pracowników urzędów
gmin biorących udział w badaniach, jak również dla władz gmin:
Dobromierz, Jaworzyna, Kostomłoty, Strzegom, Świdnica, Udanin i Żarów
oraz pracowników Lokalnej Grupy Działania „Szlakiem Granitu”

składa zespół autorski

niniejszego tomu

[1] Nr projektu:
UDA-POKL.05.02.01-00-125/10-00 z dnia 6 września 2011 r.

[2] Narzędzie
badawcze – kwestionariusz wywiadu, metoda badawcza wywiad face
to face. Dobór próby celowy, proporcjonalny.

[3] Badanie
dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady
good governance w Polsce. Raport końcowy, ECORYS,
Warszawa 2008.

[4] Ibidem,
s. 65–66.

[5] http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp”,
(01.10.2012) .

[6] A.J. Blikle,
Doktryna jakości, Warszawa 2009, s. 93–97.

TYTUŁEM WPROWADZENIA

Dobre państwo,
dobra administracja, dobry terytorialny samorząd, dobra gmina. Good
governance w polityce.

Fizycznym substytutem polskiej gminy
jest – jak to formułuje art. 1. ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym[7] – terytorium i zamieszkująca
je wspólnota. Ustawowy status wspólnoty (a nie społeczności)
zbiorowości mieszkańców gminy nadaje przepis ustępu pierwszego tego
samego artykułu.

Biorąc pod uwagę na czym polega w socjologii
– a wspólnota to kategoria nie prawna czy prawnicza, lecz socjologiczna
– rozróżnienie zbiorowości, społeczności i wspólnoty jest to
regulacja co najmniej wielce kontrowersyjna[8]. Wspólnota
bowiem nie jest bytem, który można stworzyć mocą jakichkolwiek
prawnych regulacji. A gdyby nawet było to możliwe to są poważne
podstawy, aby wątpić czy byłoby to pożądane[9]. Ba, ze względu
na właściwą wspólnotom zamkniętość na otoczenie rodziłoby to
nierozwiązywalne problemy w samym terytorialnym samorządzie, w relacjach
trzech – gminnych, powiatowych i wojewódzkich – terytorialnych
społeczności. Wspólnota we wspólnocie – gdyby przyjąć, że coś
takiego jest możliwe – to albo dezintegracja wspólnoty większej,
albo unicestwienie poprzez wchłonięcie wspólnot mniejszych.

Bez wielości tożsamości – ale jednak
tożsamości – nie byłoby miejsca dla odwoływania się przez trzy
samorządowe ustawy do trzech rodzajów terytorialnych społeczności:
gminnych, powiatowych i wojewódzkich (regionalnych) . Ba, gdyby
mieszkańcy trzech rodzajów jednostek terytorialnego samorządu
naprawdę tworzyli wspólnoty to musiałyby nieuchronnie popaść
między sobą w nierozwiązywalny tożsamościowy konflikt. A w końcu
są tacy, którzy jednocześnie czują się: Europejczykami, Polakami,
Małopolanami i krakowianami, nie mówiąc o utożsamianiu się z wielu
innymi społecznościami: fanów Adama Małysza, Justyny Kowalczyk,
kibiców poznańskiego Lecha, wrocławskiego Śląska itd. Zamykając
się tylko w jednej wspólnotowej zbiorowości, wykluczmy się z innych,
a innych wykluczmy z naszej, nasza wspólnota wszystkich innych traktuje
jak obcych stanowiących zagrożenie dla jej własnej tożsamości,
już nie tolerancyjnej, społecznościowej, lecz nietolerancyjnej
wspólnotowej. Stąd tylko niewielki krok do wzajemnej wrogości, a w szczególności traktowania jako stanowiącego największe zagrożenie
dla naszej wspólnoty wszystkich starających się do niej przybliżyć,
a tym bardziej wejść. Dla antysemitów największym zagrożeniem
zawsze byli i nadal są nie Żydzi, lecz Żydzi zasymilizowani. Dla
Polaków prawdziwych Polacy nieprawdziwi, dla kiboli Wisły – kibice
nie ich klubu. Wspólnota jest niebezpieczna przez swą wyłączność
i zamkniętość.

Do tego, co już powiedziałem na
ten temat, przywołuję, tytułem wzmocnienia zaprezentowanej
argumentacji, stanowisko, w jednej osobie ekonomisty i politologa,
Amartyi Sena: „Złości mnie (…) , gdy zapominamy, że jednostka
należy jednocześnie do wielu grup. I to do niej należy decyzja,
której z nich należy dać pierwszeństwo, poprzez którą się
samookreślić. Ja sam na przykład jestem jednocześnie Azjatą,
obywatelem Indii, Bengalczykiem, amerykańskim i brytyjskim rezydentem,
ekonomistą parającym się w wolnych chwilach filozofią, autorem,
znawcą sanskrytu, człowiekiem wierzącym w sekularyzm i demokrację,
mężczyzną, feministą, heteroseksualistą, obrońcą praw gejów
i lesbijek, człowiekiem prowadzącym niereligijne życie, pochodzącym
z hinduistycznej rodziny nie-braminem niewierzącym w życie pozagrobowe.
A także w „przed-życie” – jeśli ktoś by o to spytał. I to jeszcze
nie wszystko. Założenie, że każdy z nas dysponuje tylko jedną,
jedyną tożsamością, jest doskonałym sposobem, aby nie zrozumieć
niemal nikogo, kto żyje na tym świecie”[10].

Samorząd terytorialny to część
administracji państwowej, wyodrębniona z niej i podmiotowo różna
od administracji rządowej. Nie ma absolutnie żadnego uzasadnienia –
w tym w szczególności uzasadnienia prawnego – aby administrację
samorządową przeciwstawiać administracji państwowej. Powtórzmy:
samorząd terytorialny to część administracji państwowej, wyróżniona
w niej – lecz z niej nie wyłączona – poprzez zawsze mającą swoje
granice decentralizację. Ale samorządu terytorialnego nie byłoby bez
decentralizacji administracji, bez podziału kompetencji w strukturze
państwowej administracji, której budowa – a właściwie należałoby
powiedzieć: dekompozycja – oparta jest na strukturze zasadniczego
terytorialnego podziału kraju.

Terytorialny samorząd naprawdę pojawia się
dopiero wówczas, gdy po zdecentralizowaniu kompetencji w terytorialnej
strukturze państwowej administracji, odpowiednie terytorialne
społeczności uzyskują znajdujący oparcie w prawie realny wpływ
na decyzje podejmowane przez – dlatego właśnie samorządowe,
że mające instytucjonalnie zapewnione możliwości wpływania –
odpowiednie organy uchwałodawcze i wykonawcze – na administrowanie,
na sprawujące administrację organy i obsługujący je urzędniczy
aparat. Nie można jednak ograniczać owych możliwości demokratyzacji
do jej postaci zinstytucjonalizowanych w rodzaju wyborów, referendów
itp. Dzisiaj są one o wiele bardziej zróżnicowane, pośrednie i jako
różne od tradycyjnych czasem nawet trudne do zidentyfikowania jako
demokratycznie walentne.

Gminy – obok powiatów i samorządowych
województw – są jednym z trzech rodzajów podmiotów
terytorialnego samorządu. Swe kompetencje[11] (zadania)
wykonują poprzez organy – radę jako organ uchwałodawczy i wójta
(burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy – a w pewnych
szczególnych przypadkach także bezpośrednio poprzez referenda
i udział w wyborach. Przypisanie kompetencji stanowi uzasadnienie –
zwłaszcza prawne – dla wyodrębnienia mniejszych terytorialnych
samorządzących się społeczności w ramach samorządzących się
społeczności terytorialnie większych, a tych w ramach społeczeństwa
politycznie zorganizowanego w państwo.

Z konstatacji tej wyprowadzamy wniosek, że
ocena funkcjonowania każdego zespołu ludzi
w ogóle, a państwa i jego zorganizowanych części, w tym terytorialnego
samorządu, jego terytorialnych jednostek i organów, powinna być
formułowana w różnych wymiarach przestrzennych, co w przypadku
samorządowych społeczności znaczy, że także z punktu widzenia innych
– mniejszych lub większych – terytorialnych społeczności oraz
państwa i społeczeństwa jako całości. A to znaczy, że
ocena funkcjonowania samorządowych gmin w szczególności, a aktywności
wszelkich innych podmiotów i organów władzy w ogóle, powinna być
dokonywana nie tylko z punktu widzenia partykularnych interesów
poszczególnych z nich (gmin, powiatów, samorządowych województw
etc.) , ale także interesów większych i mniejszych całości, których
terytorialnie wyodrębnione jednostki, a jednostki terytorialnego
samorządu w szczególności, w tym gminy, są częściami, lub które
w ich skład wchodzą. Biorąc pod uwagę, że i społeczności lokalne
i samorządowi funkcyjni mają swoje – także i przez przyjmowane
rozwiązania organizacyjne – generowane i utrwalane interesy na
uwzględnianie przez nich interesów ponadpartykularnych liczących
się z interesami ogólniejszymi, ważniejszymi, wkraczającymi w obszar
określanych jako dobro wspólne, nie można liczyć na co dzień, lecz
tylko w sytuacjach wyjątkowych, nadzwyczajnych[12].

Oceny w tych różnych przedziałach
przestrzennych mogą wypadać różnie, mogą nie uzupełniać się,
lecz mogą też pozostawać w wymagających ciągłego rozwiązywania
konfliktach. Trudności z zapewnieniem pożądanej możliwej zgodności
ocen i spory, jakie na tym tle mogą powstawać między podmiotami
aktywnymi w mniejszych i większych terytorialnych społecznościach,
nie uzasadniają przeciwstawiania ich sobie. Ale też nie trzeba być
szczególnie bystrym obserwatorem, aby zauważyć, że doprowadzenie
do stanu zgodności ocen jest tym trudniejsze z im większą
decentralizacją w takiej horyzontalnie shierarchizowanej strukturze mamy
do czynienia. Większa decentralizacja to także większe możliwości
trwania w utrwalanym przez decentralizację partykularyzmie.

Wybieranie między ocenami w praktyce
nie do uniknięcia jest tym bardziej utrudnione im bardziej same
wybory stają się wielorako etycznie i politycznie uwikłanymi,
jednocześnie aksjologicznymi, politycznymi i sprawnościowymi. Takie ich
przemieszanie się jest nie do uniknięcia. A z perspektywy obywateli
i członków społeczności nierzadko nie do rozróżnienia. Taka
ich natura sprawia, że niekoniecznie większość z obywateli
znajduje dla nich zrozumienie. Dla przeciętnego zjadacza chleba to
zbyt trudne. Przeciętnym obywatelom nie pozostaje nic innego jak
poleganie na autorytetach. Wszakże przy wybieraniu między nimi
łatwiej zdaje się przychodzić oczekiwanie najwięcej, zwłaszcza
w sprawach socjalnych. „Ludzie chcą, żeby się nimi zaopiekować,
co może zrobić tylko państwo rozbudowane i zamożne. Stąd
częstość nastawienia na redystrybucję”[13]
i roszczeniowość.

Trybunał w Strasburgu przypomina –
a właściwie należałoby powiedzieć: napomina – że zasady
dobrej administracji: „Wymagają (…) , by władze działały
ze szczególną rzetelnością, starannością i sprawnością,
szczególnie tam, gdzie w grę wchodzi interes publiczny, prawa
i wolności człowieka. Dotyczy to także praw do świadczeń socjalnych
– napisali sędziowie w uzasadnieniach do dziesięciu wyroków. Wyroki
nie zapadły jednogłośnie, ale stosunkiem trzy do dwóch. (…)
Trybunał spojrzał na sprawę inaczej niż polskie sądy. Potwierdził,
że ZUS działał zgodnie z prawem. I nie zakwestionował tego, że
urząd powinien mieć prawo skorygować decyzję. Ale zauważył,
że skoro błąd był zawiniony przez urzędnika, to nie może być
tak, że ciężar tego błędu spada na obywatela. Skarżący zaufali
urzędowi, zrezygnowali z pracy i odpowiednio ułożyli swoje życie. Po
tym jak ZUS wszystko odkręcał i emeryturę odbierał, zostali na
lodzie, bez pracy, często bez środków do życia, chorym dzieckiem
na utrzymaniu”[14].

Przywołany wyrok trybunału, jak sądzę,
idzie tak daleko, że funkcjonowanie organów polskiego państwa
z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem uzupełnia o ocenę
społecznych konsekwencji niesprawności w ich funkcjonowaniu. Trybunał te konsekwencje ocenia i w tym konkretnym przypadku ocenia
je jednoznacznie negatywnie. Przestrzeganie prawa to nie wszystko, od
(dobrego) państwa mamy prawo oczekiwać więcej. A co więcej, dobre
prawo to, w tym konkretnym przypadku, takie, które nie tylko pozwala na
poprawianie popełnionych błędów, ale i uniemożliwia przerzucanie
na obywateli następstw organizacyjnej niewydolności działających
w imieniu i na rachunek państwa instytucji.

Oceniając funkcjonowanie państwa, jego organów
i ich aparatu pomocniczego należy pamiętać nie tylko o przestrzeganiu
przez nie prawa, ale i o spełnianiu oczekiwanych od państwa, jego
organów i aparatu służebnych wobec społeczeństwa, społeczności
i poszczególnych obywateli funkcji. Podejmujący się takiej oceny stają
wobec konieczności zajęcia stanowiska co najmniej w czterech kwestiach:
1) jakie to funkcje i jak są one oceniane fundamentalnie, np. etycznie
i estetycznie; 2) kto je definiuje, a więc (ewentualnego) demokratyzmu
w ich wyznaczaniu, politycznej podmiotowości, wpływu tych, którzy są
ich beneficjentami na ich formułowanie, zatem i funkcjonowanie organów
i ich aparatu pomocniczego zadania (funkcje) te wykonujących; 3) oceny
sprawności ich spełniania, sprawności metod danych zadań (celów)
osiągania oraz 4) profesjonalizmu, bez którego nie ma racjonalności
w działaniu. Wypowiedzi dotyczące każdego z tych czterech typów ocen
mają charakter, odpowiednio: aksjologiczny i ideologiczny, polityczny
i politologiczny oraz – w przypadku ocen trzeciej i czwartej –
sprawnościowy i prakseologiczny.

Im bardziej tego samego fragmentu działania
dotyczą te cztery różne rodzaje ocen, tym trudniejsze jest
ich rozróżnianie między sobą, zwłaszcza wyznaczanie granic
między nimi i zakresów ich stosowalności. Ale nie musi to być
okolicznością jakoś szczególnie utrudniającą współprzyczynianie
się ich do powodzenia całości, bowiem tworzą one wiązkę celów,
które dają się uporządkować w ten sposób, że poszczególne
z nich stanowią środki (cele pośrednie) do celu ostatecznego,
końcowego[15].

Przy czym z zasady nie jest tak, że oceny
te dają się od siebie w miarę jednoznacznie oddzielić. Zwłaszcza
z ocenami odwołującymi się do wartości jest największy i najtrudniejszy
do rozwiązania problem. Jest on konsekwencją niejednoznaczności ich
ontologicznego statusu[16], trudności z wyborem między
uznaniem ich bądź za dane zastane, obiektywnie istniejące, do których
trzeba dostosować podejmowane przez nas działania, bądź za wytwory
kultury, przyjmowane przez ludzi w procesie socjalizacji i pozostawiające
– w zależności od tolerancyjności i otwartości społeczeństwa
i poszczególnych społeczności – pewne możliwości wyboru.

Niezależnie jak ten dylemat rozstrzygniemy,
dla osób uwikłanych w daną działalność pozostaje problem
motywacji własnego obywatelskiego upodmiotowienia się w danej
lokalnej społeczności. Staje się ono bezprzedmiotowe w skrajnych
przypadkach: bądź pełnego zaufania, bądź pełnej nieufności wobec
sprawujących władzę w danej społeczności. Pełne zaufanie –
najłatwiej o nie osobom cieszącym się autorytetem bądź przywódcom
– własne osobiste angażowanie się w dokonywanie wyborów czyni
zbędnym, bowiem obdarzani zaufaniem dokonują wyborów trafniejszych
niż te, których bym dokonał sam. Osobom, którym „zgodnie ufamy
chętniej niż innym podporządkowujemy się[17],
a „wtrącanie się” w podejmowane przez takie osoby decyzje
uznajemy za zbędne. „A jeśli (ci, którym ufamy – dopisek
L.H.) w zespole ludzkim spełniają funkcje kierownicze stają się
przywódcami, to (dopisek L.H.) (…) wobec takich poddający się
przywództwu zachowują się niczym owce w stadzie podążające
za czuwającym nad nimi pasterzem”[18]. Im
więcej zaufania tym więcej gotowości do podporządkowania się tym,
którym ufamy tym mniej podmiotowości tych, którzy ufają. W im
większym stopniu tymi obdarzanymi zaufaniem są sprawujący władzę,
to tym mniejsza potrzeba współuczestniczenia w pełnieniu przez nich
określonych funkcji[19]. Podporządkowanie się tym,
którym się ufa tłumaczy wycofywanie się z upodmiotowiającego
uczestnictwa w sprawowaniu władzy. Nadto otwiera furtkę do
manipulowania takimi ufającymi przez specjalizujących się
w sprawowaniu władzy. Zagrożenie jest tym poważniejsze, że „mamy
niestety jakąś dziwną »skłonność« do wybierania często
ludzi gorszych niż sami jesteśmy, bo tacy chętnie pchają się
do władzy. Dość często występuje w dziedzinie polityki zjawisko
negatywnej selekcji”[20]. Ono wykracza poza politykę
(politics) , wystarczy obejrzeć się wokół
siebie.

Dopóki nie zdarzy się coś radykalnie
burzącego zaufanie, trudno byłoby wyobrazić sobie przegranie wyborów
przez przodujących we wskaźnikach zaufania urzędujących prezydentów
Wrocławia, Gdyni, Gdańska czy Rzeszowa[21]. Ale
w przypadku prezydenta Wrocławia zdaje się być ono już wyobrażalne po
odwołaniu przez prezydenta jednego ze swoich zastępców i ujawnieniu
przez odwołanego bardziej ciemnych stron towarzyszących sprawowaniu
urzędu przez uchodzącego wśród podobnych sobie za absolutnego
prymusa prezydenta[22].

Podobnie niesprzyjające upodmiotowieniu,
a więc niedemokratyczne w swej naturze są konsekwencje nieufności
wobec sprawujących władzę. Im nieufności więcej tym więcej powodów
do powstrzymywania się od udziału we władzy sprawowaniu. A czymże
jak przejawem skrajnej niewiary w sens politycznego uczestnictwa są
deklaracje w rodzaju: władza to tylko złodzieje; to nieważne jak ludzie
głosują, ważne kto liczy głosy; przed wyborami wszyscy obiecują,
ale po wyborach o obietnicach nikt nie pamięta; z moją opinią nikt
się nie liczy itd. Dla tak postrzegających relacje władzy własne
uczestnictwo w jej – pośrednim bądź bezpośrednim – sprawowaniu to
strata czasu, dowód własnej naiwności. Upowszechnianie się nieufności
wobec sprawujących władzę tłumaczy bierność i wycofywanie się
z publicznej aktywności.

„Zgodnie z ostatnimi badaniami Komisji
Europejskiej 89% obywateli Europy uważa, że istnieje rosnąca przepaść
między poglądami polityków a opinią publiczną. Tylko 18% Włochów
i 15% Greków uważa, że ich głos się liczy. Ludzie zaczynają rozumieć,
że choć są w stanie zmieniać rząd, nie są w stanie wpływać na
działania podejmowane przez polityków”[23]. W kraju
o tak ustabilizowanej demokracji jak Wielka Brytania między marcem
2004 roku i listopadem 2012 roku odsetek ufających instytucjom
publicznym spadł w przypadku: BBC News z 82% do 44%, deputowanych
z 44% do 37%, lekarzy rodzinnych z 93% do 82%, a sędziów
z 68% do 62%[24].

Zaufanie vs nieufność
w relacjach społecznych, a relacjach władzy w szczególności, to ocena
aksjologiczna o poważnych konsekwencjach dla politycznej podmiotowości
rządzonych i zarządzanych. I wydaje się, że wcale nie jest tak,
że maksymalizacja zaufania zawsze sprzyja demokracji i generalnie
upodmiotowieniu społeczeństwa, zaś brak zaufania demokracji
i upodmiotowieniu nie sprzyja. Zależności między nimi są bardziej
skomplikowane. Ma swoją wymowę, że z najwyższymi wskaźnikami
społecznego kapitału – co ujawniają różne przeprowadzone badania
– mamy do czynienia zarówno w krajach uchodzących za najbardziej
demokratyczne (Szwecja) , jak i od demokracji raczej odległych
(Tajwan) lub bardzo odległych (Rosja) [25].
Z tego, co wiem, zaufanie – to samo dotyczy jego zaprzeczenia, czyli
nieufności – nigdy nie było i nie jest przedstawiane i analizowane
jako wartości fundamentalne. A takimi wartościami zdają się być
zaufanie/nieufność, bowiem są cenione same przez się. Będąc
wartością fundamentalną, jest też wartością mogącą istotnie
wpływać na gotowość do działań ocenianych wg kryteriów
politycznych.

Jeśli nasze wcześniejsze rozumowanie,
w którym wskazujemy na niesprzyjanie politycznemu upodmiotowieniu skrajnych
poziomów zarówno zaufania, jak i nieufności do władzy, jest trafne,
to z optymalnymi dla politycznego upodmiotowienia warunkami mamy do
czynienia, gdy poziom społecznego kapitału mieści się między tymi
skrajnościami. Nie do końca im ufam, więc przynajmniej patrzę im na
ręce, na tyle jednak im ufam, że sądzę, iż patrzenie im na ręce ma
sens, może coś zmienić. Wkraczamy w ten sposób w obszar politycznego
upodmiotowienia. Dokonujemy wyboru naszego bardziej podmiotowego lub
bardziej przedmiotowego usytuowania w strukturze władzy, naszego
indywidualnego zachowania się w systemie, wybieramy między biernością
w autokracji i aktywnością w demokracji. Takie nasze upodmiotowienie
to jednocześnie wybór między wartościami[26].

To teoretycznie jasne, jak sądzę,
rozróżnienie nie jest jednak takie w praktyce, gdyż samo
rozróżnienie wartościowania celów (zadań) , oraz udziału tych,
dla których kondycji mają istotne znaczenie w ich formułowaniu
oraz wyboru środków (metod) wykorzystywanych dla ich osiągania jest
względne. Mogą to być, upraszczam świadomie, i wartości pozytywne,
i antywartości. Formułowanie – wywodzonych z nich lub uzasadnianych
przez odwołanie się do nich – celów może być bardziej lub
mniej autokratyczne bądź demokratyczne. Możliwe jest demokratyczne
uczestnictwo także w zbrodni.

Względne jest także samo rozróżnienie celów
i środków, środki to cele pośrednie, bardziej szczegółowe. A to
znaczy, że nie da się „fizycznie” oddzielić od siebie aktywności,
które z tych trzech różnych punktów widzenia, a według czterech
różnych kryteriów są oceniane. To w znaczącym stopniu takie same,
a niejednokrotnie te same aktywności, tylko rozpatrywane z trzech
różnych punktów widzenia.

Aksjologia, polityka i prakseologia wzajemnie
przeplatają się. Ich przedmiotem jest to samo – ludzka aktywność,
inne natomiast są punkty widzenia, z których aktywność ta jest
opisywana i oceniana. A te punkty widzenia to: fundamentalna (głównie
moralna) ocena tego, z czego się jest lub nie jest zadowolonym,
polityka (na ile władza jest lub nie jest demokratyczna) oraz
sprawność w działaniu. W tej ostatniej wyróżniamy dodatkowo
sprawność w znaczeniu ogólnym i racjonalność, której nie ma
bez profesjonalizmu podejmujących działanie. Potraktowane łącznie
dają się uporządkować wg kryteriów ogólności i specjalizacji:
najmniej ogólny i wymagający względnie największej specjalizacji jest
profesjonalizm, bardziej ogólna i profesjonalnie raczej niedookreślona
jest sprawność organizacyjna (w zarządzaniu) , sposób korzystania
z władzy przez tych, w których ręku się znalazła, a najbardziej
ogólne i uniwersalne odwołujące się do wartości jest wyznaczanie
zadań (celów do osiągnięcia) .

W warunkach takiej złożoności
przedmiotu oceny najlepszym rozwiązaniem problemu wydaje się
benchmarking[27],
porównywanie do uchodzących za najlepszych. Oczywiście przy założeniu
spełnienia – w praktyce zawsze tylko przybliżonego – warunków
z łacińska nazywanych ceteris parubis. Stąd
różnorakie rankingi np. państw z punktu widzenia korupcji, wolności
gospodarczej czy gmin. Ich podstawową słabością jest zupełne
nierespektowanie założenia ceteris paribus. Jest
to słabość tym bardziej istotna im bardziej wieloaspektowe są takie
oceny. W przypadku gmin pewnym wyjściem mogłoby być porównywanie
demokratyzmu i sprawności realizacji poszczególnych kategorii
realizowanych przez gminy zadań, np. edukacyjnych, w zakresie gospodarki
przestrzennej, budownictwa komunalnego, infrastruktury technicznej,
komunikacji, ochrony środowiska etc.

W tym miejscu pozwolę sobie nawiązać
do greckiego rozróżnienia epistheme
i doxa. Pierwsza to wiedza ugruntowana, spełniająca
rygory metodologicznej racjonalności, możliwie wolna od różnorakich
deformacji, którym ulega w procesie dochodzenia do niej, jednym słowem
wiedza prawdziwa[28]. Niejako powołani do jej
reprezentowania profesjonaliści nie są tak bezinteresowni i stojący
tylko po stronie prawdy, do której chętnie się odwołują, jak
starają się prezentować opinii publicznej[29]. Natomiast
druga, to opinie, które się ma, które się podziela z innymi,
które są społecznie doniosłe nie dlatego, że trafnie (choć to
niewykluczone) opisują to czego dotyczą, że są prawdziwe, lecz tylko
dlatego, że są takie właśnie a nie inne, że stoi za nimi opinia
publiczna. Trzeba się z nimi liczyć tym bardziej, im przez liczniejsze
i bardziej znaczące grono osób są one podzielane.

W praktyce codziennego życia
rozróżnienie między nimi może być bardzo trudne. Czy
Michał Kulesza[30] z jednej strony profesor, prawnik,
znany administratywista, współtwórca aktualnego ustroju polskiego
terytorialnego samorządu, z drugiej zaś strony osoba z zespołu
warszawskiej prawniczej kancelarii Domański – Zakrzewski – Palinka
reprezentującej miasto Wrocław w postępowaniach sądowych, wskazany
przez Rafała Dutkiewicza, prezydenta tegoż miasta, jako jedna
z osób przeprowadzających audyt zarządzającej wybudowanym dla potrzeb
organizacji Euro 2012 stadionem komunalnej spółki „Wrocław”, gdyby
podjął się tego zadania – czas przyszły i tryb warunkowy stąd,
że w chwili pisania tych słów nic nie wiadomo o dokonanym przez
profesora wyborze – znalazłby się ze swoim raportem po stronie
epistheme czy doxa? Jest
profesjonalistą i naukowcem, ale jest też członkiem zespołu prawniczej
kancelarii zarabiającej na świadczonych władzom miasta usługach. Ba,
czy współtwórca danego ustrojowego rozwiązania jest osobą najbardziej
powołaną do obiektywnej jego oceny?

A może konflikt interesów, w jakim znalazł
się Profesor, pełniąc tak różne role, czyni go mało wiarygodnym
niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z doxa
czy z epistheme? Ale czy nie można mieć nadziei
na wzniesienie się ponad i najlepsze z możliwych wykorzystanie atutów
wielostronnego oglądu problemu? Wiele zdaje się wskazywać, że na
obiektywizmie i wiarygodności ekspertów, w tym w szczególności na
sądach przedstawicieli nauki coraz mniej można polegać.

Nie polegałbym także na skuteczności
i racjonalności oddziaływania opinii publicznej. „W Wielkiej Brytanii
przeprowadzono sondaż, z którego wynika, że tylko 22% Brytyjczyków ma
poczucie wpływu na politykę rządu. Takie samo przekonanie ma zaś ponad
60% przedstawicieli różnych mniejszości. Czy oznacza to – pyta
i zaraz odpowiada I. Krastew – że ich wpływ jest większy? Oczywiście,
że nie”[31]. We wrocławskim samorządzie
prezydent Rafał Dutkiewicz, sprawując swój urząd przez 10 lat, z roku
na rok wzmacniał swą pozycję. W wyborach samorządowych 2010 roku czuł
się tak mocny, że odmówił udziału w dyskusji z kontrkandydatami,
a Wrocław postrzegany był jako samorządowy prymus, miasto pod
każdym względem najlepsze. „Miasto sukcesu i ambitnego prezydenta,
który walczy o cele, o których w Poznaniu, Gdańsku czy Krakowie nikt
nawet nie myślał”[32].

Tymczasem sukcesy okazały się mocno
„nadmuchane”: stadion wybudowany na Euro 2012 przynosi straty,
a miasto pozostaje w sądowym sporze z jego ostatnim budowniczym,
aquapark; który miał być jedynym w Polsce, który przynosi zyski,
w 2011 roku przyniósł stratę 2 mln zł, o zabiegach o Expo i o Europejskim Centrum Technologicznym dziś wiadomo z całą pewnością,
że nigdy nie miały szansy na sukces, a po galerii handlowej obok
stadionu pozostała ogromna dziura w ziemi[33].

Na domiar złego wyszło na
jaw korzystanie przez zorganizowany przez prezydenta komitet wyborczy
Obywatele do Senatu z nielegalnego finansowania. Dominujący na lokalnej
scenie politycznej prezydent nie znosi krytyki, a gdy agencja Fitch
obniżyła zadłużonemu miastu rating, urząd zarzucił jej, że nie ma
pojęcia o ekonomii. A nadto „W otoczeniu Dutkiewicza nie ma nikogo,
kto mógłby objąć po nim schedę. Przy błyszczącym prezydencie
nie było dla takiego kogoś miejsca”[34].

Z dużą ostrożnością traktowałbym oceny
funkcjonowania samorządów terytorialnych oparte na wynikach sondaży,
np. tego, w którym mieszkańcy Wrocławia obdarzyli bardzo wysokim
zaufaniem swego prezydenta – większym od Rafała Dutkiewicza zaufaniem
cieszyli się w tych badaniach tylko prezydenci Gdyni – Wojciech
Szczurkiewicz i Rzeszowa – Tadeusz Ferenc[35]. To, co
o przywołanych przypadkach można z całą pewnością powiedzieć to to,
że uprawiany w ich przypadkach PR jest – przynajmniej jak na razie
– bardzo skuteczny. Tymczasem ten sam Wrocław znacznie gorzej wypada
w badaniach Diagnoza społeczna 2011, gdzie pod
względem jakości życia plasuje się na siódmym miejscu (m.in. za
Poznaniem i Krakowem) , poziomu cywilizacyjnego na ósmym, a w kategorii
kapitał społeczny dopiero na trzynastym[36]. Czy aby
w przypadku kapitału społecznego jego poziom nie pozostawał w związku
z dominującą, przywódczą pozycją prezydenta?

Nie da się zaprzeczyć – było to już
sygnalizowane wcześniej – że w ocenie funkcjonowania terytorialnego
samorządu, jego poszczególnych terytorialnych jednostek, a w przypadku
tej pracy gmin, silnie przeplatają się różne kategorie ocen, a wśród
nich trzy najważniejsze: etyczne, polityczne i sprawnościowe. Zasadnicza
trudność w mającej je za swój przedmiot refleksji w tym, że nie są
one od siebie całkiem niezależne. Trudno je od siebie odróżnić,
a tym bardziej oddzielić. „Najszlachetniejszy w sensie etycznym zamiar
nie zostanie zrealizowany bez minimum sprawności, a więc skuteczności
i ekonomiczności w działaniu. Najsprawniejsze, lecz naganne moralnie
działanie traci swój walor praktyczny w kulturze, którą normy moralnej
dopuszczalności – godziwości – wyznaczają. Dzielność za greckim
arete i rzymskim virtus
stanowi kulturową normę uzgodnionej w sensie syntetycznym
praktyczności. Przysługuje ona działaniu sprawnemu podejmowanemu
w godziwym celu”[37]. Więcej, wysokiej sprawności
realizacji nawet najszlachetniejszych celów sprzyja – jeśli jest
oczekiwany – udział w ich formułowaniu[38], a więc
demokratyczna legitymizacja.

W prakseologii, i nawiązującej do
prakseologii literaturze z zakresu organizacji i zarządzania,
pojęcie sprawności występuje w trzech znaczeniach: uniwersalnym,
syntetycznym i manipulacyjnym. „Rozumiany w sensie uniwersalnym termin
»sprawność« jest nazwą ogólną każdego z walorów praktycznych,
a więc dokładność jest jakąś sprawnością, wydajność też,
prostota takoż itd. Syntetycznie rozumiana sprawność – to ogół tych
walorów razem wziętych: działa się tym sprawniej w tym rozumieniu,
im działanie bliższe jest posiadania w sobie wszystkich walorów
dobrej roboty i to w jak najwyższym wymiarze. Obu tym stosunkowo
(na różne sposoby) ogólnym znaczeniom sprawności przeciwstawia
się sens tego terminu dość specjalny, który nazwaliśmy przed
chwilą znaczeniem manipulacyjnym. Wyłania się ono nader wyraziście
z pospolitych przykładów. Sprawnością manipulacyjną – mogą się
nią wykazać tylko osoby fizyczne (przyp. L.H.) – celuje dzielna
maszynistka w porównaniu z osobą początkującą, która powoli
i myląc się, wystukuje litery jednym palcem. Tak samo wprawny grajek
w porównaniu z kimś, kto zaczyna dopiero jako tako wodzić smyczkiem
po strunach”[39]. Praktyka czyni mistrzem, ale czy
zawsze i każdego?

Dalej znajdujemy
w Traktacie… wyjaśnienie: „jeżeli za składniki
»sprawniejszości« manipulacyjnej (sit venia verbo)
uznamy większą szybkość ruchów narządów czynnych, mniejszy
wysiłek przy ich wykonywaniu, większe zbliżenie ruchu wykonanego
do zamierzonego, większy stopień zautomatyzowania ruchu, większą
potoczystość ruchu (przeciwstawną względem »kanciastości« przejść
od fazy do fazy) , większy stopień scalenia i pewności. Przez scalenie
zaś rozumiemy tutaj zastąpienie kilku impulsów jednym. (…) ”

Ale czy tym sprawniejszy
jest skrzypek, im szybciej gra utwór napisany na
largo? Bynajmniej. Lecz tylko dość sprawny
skrzypek potrafi grać prestissimo to, co się
tak grać powinno. Całkowicie sprawny w sensie manipulacyjnym jest
tylko ten, kto stosuje szybkość optymalną, gdyż potrafi się
zdobyć na szybkość dowolną, a więc i szybkość maksymalną
w granicach możliwości wyznaczonej przez dany rodzaj działania
i strukturę danego narządu. Dalej, kto sprawniejszy, ten mniej się
męczy taką samą robotą, ceteris paribus. .. Sprawny cyklista „śpiewająco” zrobi taką samą porcję
kilometrów, po której kolarz początkujący zejdzie z maszyny
„ledwie żywy”[40]. A czy sprawniejszy jest kolarz,
który – jak Lance Armstrong – swój sukces zawdzięcza szpikowaniu
się niedozwolonymi, trudnymi do wykrycia środkami dopingującymi?

Wróćmy teraz do sprawności w znaczeniu
uniwersalnym, do poszczególnych ocen składających się na sprawność
w znaczeniu syntetycznym (ogólnym) . Najważniejsza z nich – na
tyle istotna, że bez jej osiągnięcia w danych warunkach choćby
minimalnym stopniu przekreśla sprawność działania w znaczeniu
syntetycznym[41] (ogólnym) i pozbawia sensu
podejmowanie działania, „choćbyśmy przewidywali, że korzystność,
ekonomiczność i inne praktyczne walory działania wypadną
pozytywnie”[42] jest skuteczność. „We
wszystkich sytuacjach (niezależnie od tego, która z podstawowych
postaci sprawności w znaczeniu uniwersalnym: skuteczność,
korzystność czy ekonomiczność, była kryterium wyboru wariantu
(działania) minimalny stopień skuteczności,
a mianowicie osiągnięcie celu w stopniu, którego cenność jest równa
lub większa od »cenności progowej«, stanowi niezbędną cechę
działań sprawnych w znaczeniu ogólnym”[43]. Wszakże
niebranie pod uwagę tych innych względów bywa usprawiedliwione
wówczas, gdy natężenie negatywności tych innych ocen jest
stosunkowo niewielkie[44]. Inna sprawa, że takie rozluźnienie
kryteriów oceny może być potraktowane jako nic innego jak tylko
modyfikacja celów: „przecież (…) celem może być tylko to,
czego się chce (a nie wszystko czego się pragnie) , a chcieć można
tylko tego, co się uważa za osiągalne”[45]. Gdy się
pamięta o takim dodatkowym ograniczeniu stawianym pragnieniom, aby
można je uznać za cele, to cele powinny być osiągalne, możliwe
do osiągnięcia.

Odniesieniem dla skuteczności jest cel,
czyli przyszły stan rzeczy, o osiągnięcie którego chodzi nam w danym
działaniu. W Traktatowym ujęciu „…skutecznym
nazwiemy takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego
jako cel. Kto chciał znaleźć się w określonym mieście o tej
i o tej godzinie, w tym celu wyruszył w drogę odpowiednim pociągiem
i dojechał na czas do miejsca przeznaczenia – zachował się
skutecznie”[46]. Skuteczne – z tym, że
częściowo, w pewnym stopniu – są także takie działania,
które w przyszłości osiągnięcie celu przybliżają lub
ułatwiają[47]. Jeśli dane działanie jest
wielocelowe to ze względu na poszczególne cele różne mogą być
oceny jego skuteczności. A wybór między celami wykracza poza ramy
ocen sprawnościowych, staje się wyborem etycznym i politycznym.

Natomiast „nieskuteczny jest wszelki i tylko
taki czyn, który ani nie osiąga celu, ani jego osiągnięcia nie
przybliża. Pośród zaś czynów nieskutecznych znajdą się z jednej
strony przeciwskuteczne, czyli udaremniające lub utrudniające,
z drugiej zaś strony – ani skuteczne, ani przeciwskuteczne,
czyli obojętne”[48]. W szerszym znaczeniu niż wyżej
przywołane pojęcie skuteczności jest używane w sformułowaniach
w rodzaju „skutki niezamierzone”, bywa, że z dodatkami: niepożądane,
uboczne, pozytywne. Szczególnym przypadkiem takich działań są
działania nieskuteczne i nieekonomiczne, ale jednak korzystne. Są to
sytuacje, których nie możemy sobie zapisać na konto naszych zasług,
bowiem korzystne efekty pojawiają się w podejmowanych przez nas
działaniach jako niezamierzone i nieprzewidywane.

„Miarą korzystności lub niekorzystności
działania jest absolutna wielkość korzyści lub straty netto. (…)
Przy ocenie korzystności bierzemy (…) pod uwagę zarówno wszelkie
elementy wyniku użytecznego, jak i wszelkie elementy kosztu; tym
samym bierzemy pod uwagę zarówno zamierzone, jak i nie zamierzone
skutki działania”[49]. Jej wprowadzenie pozwala na
sprawnościową ocenę nieprzewidzianych skutków podejmowanych
działań. „Teoretycznie byłaby możliwa taka sytuacja, w której
działanie byłoby w ogóle nieskuteczne (0% celów) , a mimo to korzystne
(„niepodziewanie korzystne”) , jeżeli cenność niezamierzonych
pozytywnych skutków okazała się większa niż cenność zamierzonych
i niezamierzonych elementów kosztu”[50].

W kolejności druga u T. Kotarbińskiego,
a trzecia u J. Zieleniewskiego z uniwersalnych sprawnościowych ocen to
ekonomiczność. W Traktacie… mowa jest o dwóch
jej postaciach: wydajności i oszczędności. „Postępowanie jest
tym wydajniejsze, im cenniejszy daje wytwór przy danych ubytkach;
jest ono tym oszczędniejsze, im mniejszą miarą ubytków opłaciło
się osiągnięcie danego wytworu”[51].
W obydwu przypadkach, „i w przypadku wydajności, i w przypadku oszczędności, stopień zależy od ustosunkowania
wielkości ubytków do tego, jak wielka jest wartość
wytworu”[52]. J. Zieleniewski do tych dwóch
postaci ekonomiczności dodaje trzecią, w której ekonomizacja
(podwyższanie ekonomiczności działania) łączy w sobie jednoczesne
oszczędzanie ubytków i zwiększanie wytworów[53]. W efekcie ekonomiczność definiuje jako stosunek efektów działania
do poniesionych na ich uzyskanie nakładów: „Działanie jest
ekonomiczne, jeżeli stosunek wyniku użytecznego
do kosztu jest większy od jedności, jest ono obojętne ze względu
na ekonomiczność, jeżeli stosunek ten jest równy jedności (czyli
jeżeli jest obojętne z punktu widzenia korzystności) ; nazwiemy je
nieekonomicznym, jeżeli stosunek, o którym mowa, jest mniejszy niż
jedność. Miarą ekonomiczności jest więc stosunek, a nie wielkość
bezwzględna”[54]. Poprawianie ekonomiczności,
zwiększanie mierzącego ją współczynnika to ekonomizacja. Oprócz
tych trzech podstawowych składowych na sprawność w znaczeniu
ogólnym składa się cały szereg ocen uzupełniających, jak:
prostota, szybkość, udatność, czystość, solidność, dokładność,
energiczność, planowość i elastyczność w działaniu, spolegliwość,
dzielność, etc.

Kolejne kryterium oceny działań, o tyle
bliskie bezpośrednio wyżej przywołanym ocenom sprawnościowym,
że bez niego w zasadzie nie sposób działać sprawnie, jest
metodologiczna racjonalność. „Im (…) lepiej jest działanie
przystosowane do okoliczności i w ogóle do wszystkiego, cokolwiek
w sądzie prawdziwym stwierdzić można, tym bardziej jest ono
racjonalne”[55]. Aby działać metodologicznie
racjonalnie trzeba poznać okoliczności, w których się działania
podejmuje, a poznanie takie wymaga wcześniejszego dysponowania
pewną wiedzą umożliwiającą trafne opisanie i zrozumienie tych
okoliczności. Wiedza taka to profesjonalizm.

Zarazem i słabością, i mocną stroną
powyższych kryteriów sprawnościowych ocen jest możliwość
posłużenia się nimi we wszystkich bez wyjątku działaniach,
także i w takich, w których cele i metody działania dają się
zoperacjonalizować, jak i w działaniach z celami i metodami
operacjonalizacji niepoddającymi się, w których wytwory
(użyteczne efekty) i ubytki (nakłady) dają się bądź nie dają
zmierzyć. Słabość ich w tym, że oceny mogą być tylko przybliżone,
niewolne od subiektywizmu i zawsze możliwe do kwestionowania. Natomiast
ich mocną stroną jest duża pojemność, możliwość sprowadzania
w nich do czegoś w rodzaju wspólnego mianownika dla tak różnych
parametrów jak miary fizyczne (kilogramy, metry etc.) , mierniki
ekonomiczne (pieniądze, zysk itp.) , stany psychospołeczne
(znużenie, zadowolenie bądź niezadowolenie) czy możliwości rozwoju
(kreatywność) .

W przypadku gmin ustawowym odniesieniem dla
sprawności ich funkcjonowania są, jak to ogólnie formułuje art. 6
ustawy o samorządzie gminnym, „wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”, co
szczegółowo wylicza art. 7. Są to w szczególności, stanowiące
zadania własne, sprawy:

ładu przestrzennego, gospodarki
nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki
wodnej,

gminnych dróg, ulic, mostów, placów
oraz organizacji ruchu drogowego,

wodociągów
i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych,utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych,
wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię
elektryczną i cieplną oraz gaz,

lokalnego
transportu zbiorowego,

ochrony zdrowia,

pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów
opiekuńczych,

gminnego budownictwa
mieszkaniowego,

edukacji publicznej,

kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji
kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów
rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

targowisk
i hal targowych,

zieleni gminnej
i zadrzewień,

cmentarzy gminnych,

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz
ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia
i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

utrzymania gminnych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia
kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

wspierania i upowszechniania idei samorządowej,

promocji gminy,

współpracy
z organizacjami pozarządowymi,

współpracy ze
społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

A nadto – zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie
gminnym – sprawy z zakresu administracji rządowej zlecone gminom innymi
ustawami lub sprawy należące do kompetencji organów administracji
rządowej lub innych jednostek terytorialnego samorządu przekazane
gminom w drodze porozumień. Nie trzeba prowadzić żadnych badań,
aby przyjąć, że skuteczność podejmowanych przez gminy działań
w każdej z tych sfer jest – inaczej być nie może – różna. Tak
sformułowane zadania to nawet nie cele, lecz obszary aktywności,
w których działania powinny być podejmowane. I taka właśnie ich natura
sprawia, że prakseologiczne kryteria ocen nie wystarczają dla ich oceny,
że konieczne staje się wkraczanie i w aksjologię (wartościowanie) ,
i w politykę w znaczeniu politics.

A to nie zadanie dla prakseologii, lecz dla
etyki i polityki, dla etycznych i politycznych ocen. Wykracza poza
prakseologię wypowiadanie się w kwestii, czy gmina jeszcze realizuje
zadania z zakresu edukacji publicznej, jeśli w ogóle wycofała się
z prowadzenia szkół podstawowych, a nauczanie na ich poziomie w całości
przekazała szkołom prowadzonym przez stowarzyszenia rodziców. W szkołach takich nauka jest prowadzona i nie ma żadnych dobrych
powodów sądzić, że nowe organizacyjne warunki jej prowadzenia nie
zapewniają jej prowadzenia na poziomie co najmniej nie niższym jak
w przypadku szkół, dla których organami założycielskimi są lub były
same gminy.

To też prawda, że ustawa o systemie
oświaty[56] pozwala samorządom przekazywać
szkoły do prowadzenia innym podmiotom. Ale czy przekazanie przez takie
gminy wszystkich szkół podstawowych do prowadzenia innym podmiotom
spełnia jeszcze warunki art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty:
„Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym
szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały
organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii
organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze
umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego
lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły”.
Czy wszystkie przekazane szkoły miały nie więcej jak 70 uczniów?
A jeśli miały, to czy w gminach takich ich organy nie uchyliły się od
przeprowadzenia wymuszanej zmianami demograficznymi modyfikacji sieci
szkół, lub nie zmanipulowały tak ich obwodów kształcenia, aby
w każdym z nich znalazło się nie więcej niż 70 uczniów? W warunkach
niżu demograficznego i postępującej depopulacji, zwłaszcza w gminach
małych, manipulacja taka może sprowadzać się do zwlekania z reakcją
na następujące zmiany w liczbie dzieci, na których ciąży obowiązek
szkolny. To najczystszej wody polityka, dla której usprawiedliwienia
prowadzący ją – naszym zdaniem demagogicznie – odwołują się,
zresztą w praktyce nie do sprawności, które to pojęcie jest im
najczęściej obce, lecz do efektywności rozumianej na modłę przyjętą
w naukach ekonomicznych[57].

Gminy korzystające z ustawowej możliwości
przekazania prowadzenia szkoły innemu podmiotowi w ten sposób
(samo) uwalniają się od wykonywania zadań spoczywających na nich
jako organach[58] prowadzących, w szczególności
zaś radykalnie ograniczają swoje związane z prowadzeniem szkół
finansowe i administracyjne obciążenia nałożone na nie przez
przepis art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej[59]. Ale
i, to chyba jeszcze ważniejsze, rezygnują ze świadczenia usług
edukacyjnych. A ich świadczenie to nie tylko zadanie własne gminy to
– w odniesieniu do przedszkoli (art. 105) ustawy o systemie oświaty
i szkół podstawowych (art. 104) – ich zadanie obowiązkowe.

Uwalniają się w ten sposób od konieczności
ewentualnego dopłacania z własnych środków do utrzymania
świadczących edukacyjne usługi szkół. Ale czy od gmin – z mocy
ustawy zobowiązanych do działania w interesie swoich wspólnot
(mieszkańców) – takiego dopłacania nie należy oczekiwać?
A czy otrzymane w ramach budżetowej dotacji oświatowej pieniądze
zwracały, gdy na oświatę nie były – jak to się tu i ówdzie
zdarzało – wydawane? Czy nie bywało tak, że – gdy na oświacie
zaoszczędziły – nie wykorzystywały otrzymywanych oświatowych
dotacji dla finansowania realizacji zadań innych niż oświatowe?

Powoływanie się na nieprzekazanie dostatecznej
ilości środków przez rząd nie do końca przekonuje. Budżet państwa
nie jest workiem bez dna. Wszyscy działamy w warunkach dysponowania
ograniczonymi zasobami, gdyby było inaczej w ogóle nie byłoby problemu
gospodarowania, funkcjonowalibyśmy w świecie dóbr wolnych. Zbędne
byłoby zarządzanie, zbędne gminy, zbędny ich aparat…

Rezygnacja gmin z prowadzenia szkół przede
wszystkim pozwala na ograniczenie przez gminy finansowych nakładów
na ich utrzymanie tylko do wysokości otrzymywanej na ich prowadzenie
budżetowej dotacji. Art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty stanowi:
„Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych,
w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki,
przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota
przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części
oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu
terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba
prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji
planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku
poprzedzającego rok udzielania dotacji”.

Powtórzmy: pozwala w szczególności
gminom – o czym się rzadziej mówi – na odsunięcie od siebie
przewidzianego art. 34aust. 1 tej
samej ustawy odpowiedzialności organu prowadzącego za stan budynków
i wyposażenia szkół oraz nadzoru nad działalnością (już nieswoich)
szkół w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Cóż
o takim zachowaniu organów gminnego samorządu powiedzieć? Tak,
funkcje w organach samorządu pełnimy, chętnie ubiegamy się o nie,
ale to, co w funkcjonowaniu sprawia największe kłopoty, chętnie
przekazujemy innym, najlepiej poza organy samorządu. Jeśli –
co podnoszone jest powszechnie – środki przekazywane z budżetu
na prowadzenie samorządowych szkół nie wystarczają, to jak
mają wystarczać po przekazaniu ich prowadzenia podmiotom (organom
prowadzącym) spoza samorządu? Czy to więc nie jest uchylanie się
od odpowiedzialności? A gdy wystarczają w szkole niepublicznej
z uprawnieniami szkoły publicznej, to dlaczego nie wystarczały w szkole
prowadzonej przez gminę? Jeśli nie wystarczają to już kłopot nie
gminy, lecz podmiotu, który wystąpił w roli jej organu prowadzącego
np. założonego przez rodziców stowarzyszenia. W takiej sytuacji narzuca
się pytanie: czy ci dopłacający do utrzymania takich szkół rodzice to
nie członkowie tej samej gminnej społeczności? Czy takie przerzucanie
na rodziców uczniów dopłacania do edukacji na poziomie szkoły
podstawowej nie narusza ustawowej publicznej (wspólnotowej) natury
gminy jako podmiotu terytorialnego samorządu? Moim zdaniem narusza. Ale
to ocena nie prakseologiczna, lecz par excellance
polityczna.

„Ostatecznym celem ludzkiego działania
jest zawsze zaspokojenie pragnień działającego człowieka. Nie ma
miary większego czy mniejszego zadowolenia innej niż indywidualne
sądy o wartości, różne dla poszczególnych osób i dla tych
samych ludzi w tym innym czasie. To, co sprawia, że człowiek odczuwa
niezaspokojenie, to jest jego własna wola i sądy, subiektywna skala
wartości. Nikt nie jest władny w imieniu danego człowieka określić,
co uczyni go szczęśliwym. (…) Prakseologia jest obojętna wobec
ostatecznych celów działań. Jej odkrycia dotyczą wszelkich rodzajów
działania, bez względu na zamierzone cele. Jest to nauka o środkach,
nie o celach. Posługuje się pojęciem szczęścia w ściśle
formalnym znaczeniu. W terminologii prakseologicznej założenie,
że szczególnym celem człowieka jest osiągnięcie szczęścia, to
tautologia. Nie implikuje żadnego twierdzenia o stanie rzeczy, który
miałby zapewnić człowiekowi szczęście”[60].

Można takich rozwiązań bronić, dopatrując
się w nich ekonomizacji realizacji edukacyjnych zadań gmin. Ale co
to za ekonomizacja, w której finansowe nakłady na utrzymanie szkół
przerzucane są z gmin na rodziców? To na pewno nie ekonomizacja
w skali gminnej społeczności, lecz co najwyżej w ramach wyznaczanych
decyzyjnym komfortem osób piastujących funkcje w organach gminy
(radnych i wójtów) . A czy tak zachowujący się, odwołując się do
kryterium ekonomiczności – bo chyba już nie sprawności w znaczeniu
ogólnym – rozumieją ją na tyle szeroko, że znajdują w niej miejsce
dla wyników użytecznych i kosztów niedających się wyrazić
w wartościach pieniężnych? Szkoła czy w ogóle placówka oświatowa to
nie przedsiębiorstwo, większość nakładów na nie daje się wyrazić
w złotówkach, zaś efekty niekoniecznie podobnej operacjonalizacji
się poddają[61].

Ba, ekonomizacji nie dostrzegam również
w gminach uchylających się od zmian w sieci szkół i zamykania szkół ze
szczątkową liczbą uczniów. Znam szkołę podstawową, która ciągle
funkcjonuje, choć w klasie szóstej ma tylko 2 (do niedawna był tylko
jeden) uczniów, a w klasach niższych po kilku. Dlaczego? Wytłumaczenie
jest banalnie proste: likwidując szkołę, jej burmistrz i radni
bardzo naraziliby się wyborcom, a pieniądze, które do jej utrzymania
musimy dopłacić nie są pieniędzmi z kieszeni wójta czy radnych,
są pieniędzmi gminy w ogóle.

W tej samej gminie – a nie jest ona pod
tym względem jakimś szczególnym wyjątkiem – w każdej sołeckiej
wsi wybudowana została od podstaw albo adaptowana z już istniejącego
budynku z bardzo znaczącym wykorzystaniem dofinansowania unijnego wiejska
świetlica. Zawsze – to oczywista oczywistość – nie tylko przy
pełnej akceptacji, ale i pod naciskiem mieszkańców. Wykończone budynki
stoją zamknięte. Warunki korzystania z unijnej pomocy wykluczają
możliwości ich ewentualnego biznesowego wykorzystania, zresztą
w tamtych warunkach raczej mało prawdopodobnego. Wykorzystanie niebiznesowe
wymagałoby dodatkowych nakładów, na ponoszenie których gmin nie
stać. Mocno wątpliwe jest też, czy znaleźliby się w dostatecznej
liczbie tacy, którzy byliby zainteresowani możliwymi do świadczenia
w nich usługami np. kulturalnymi bądź oświatowymi.

Jakże można było nie budować, gdy unijne
środki czekały, a niewykorzystane byłyby bezpowrotnie stracone. To
jedna z tych sytuacji, w której o wyborze działania przesądza jego
skuteczność. A przesądza, „gdy zasoby, które można przeznaczyć
do realizacji danego celu, nagromadzone są w nadmiarze, a nie
mogą być wykorzystane dla realizacji innych celów czy to dlatego,
że nadają się tylko do jednego celu, czy też dlatego, że nie
można ich przechowywać i zużyć do realizacji podobnego celu
w przyszłości”[62]. W tym miejscu pozwolę sobie
przypomnieć Roberta McNamarę, sekretarza obrony w prezydenckich
administracjach J.F. Kennedy’ego i L. Johnsona, a wcześniej prezesa
Forda. Otóż, jako sekretarz ds. obrony zabiegał w Kongresie
o liczone w miliardach dolarów środki na modernizację amerykańskiego
lotnictwa. Gdy dostał o kilkaset milionów mniej niż kwota,
o którą zabiegał, z oferowanych przez Kongres pieniędzy zrezygnował. I to nie był gest aroganckiego polityka, lecz racjonalnie myślącego
menadżera. Te pieniądze, które otrzymał wystarczały na wyposażenie
Air Force w nowoczesne samoloty, nie pozwalały natomiast na modernizację
lotnisk. A po co samoloty, gdy nie ma lotnisk, z których mogłyby
bezpiecznie startować i na których mogłyby bezpiecznie lądować? Po co
świetlice, jeśli brak pieniędzy na ich utrzymanie, ba, co do których
nawet wątpliwe jest społeczne zapotrzebowanie na możliwe świadczone
w nich usługi? Będą stały puste? A co wówczas powiedzą wyborcy?

A co powiedzą wyborcy o swych prezydentach
i wójtach, gdy miasta staną pod finansową ścianą w postaci
przekroczenia dozwolonych ustawowych progów zadłużenia i gdy
zaczną radykalnie ciąć wydatki? Można sądzić, że zaufanie,
którym się cieszyli, zniknie, a w jego miejsce pojawi się pytanie
o ich menadżerską sprawność i menadżerski profesjonalizm. Czy
za ich menadżerską sprawnością przemawia wybudowanie stadionów
robiących wrażenie na oglądających je, co do których jednak –
po rozegraniu na nich kilku meczów piłkarskich w ramach Euro 2012 –
nie ma, i być może nie jest możliwe znalezienie koncepcji takiego
ich wykorzystania, aby nie przynosiły strat miastom, które w nie
zainwestowały duże i jeszcze do tego pożyczone pieniądze. Bańkę
mydlaną można nadmuchiwać do czasu. W którymś momencie pęka
i negliżuje rzeczywistość.

Jeśli korzystanie z kompetencji, to
i ponoszenie odpowiedzialności za to, jak zostały wykorzystane.
A przecież nie jest ani sprawne, ani racjonalne korzystanie z kompetencji
(uprawnień) , gdy miasto sprzedaje będące jego własnością
budynki za cenę 82 mln zł, następnie bierze je w leasing na 10 lat,
rocznie płaci około 10 mln zł, a po 10 latach zobowiązuje się
je kupić od leasingodawcy za 40 mln zł[63]. Brak
tu elementarnej gospodarności, jest natomiast doraźne łatanie
dziur, przesuwanie ujawniania się trudności w czasie i obarczanie
konsekwencjami niesprawnego zarządzania miastem już prawdopodobnie
innej ekipy zarządzających nim menadżerów.

Islandia do wybuchu kryzysu w 2008 roku
uchodziła za kraj absolutnej prosperity pod każdym względem. Gdy z dnia
na dzień nastąpił krach na rządzących odejście wymusiła dopiero
ulica. Zadanie naprawy zepsutego przejęli inni. A ci, którzy psuli
i zepsuli? Krytykują naprawiających. Ich „głównym oponentem stał
się David Oddson, wieloletni premier, potem szef banku centralnego,
facet, za którego kadencji odbyła się ta oligarchiczna prywatyzacja
banków. Jest dziś redaktorem naczelnym jednego z największych
dzienników »Morgunbladid«, i oczywiście najlepiej wie, jak należy
wyjść z kryzysu. Słuchanie go to jak słuchanie pijaka, który ubliża
ekipie sprzątającej po jego imprezie”[64].

Zwykła ludzka przyzwoitość (wartości) ,
polityka (podejmowanie decyzji) , sprawność (w znaczeniu ogólnym)
oraz racjonalność (profesjonalizm) w działaniu tej ostrej
ocenie wcześniejszego polityka i menadżera na tyle przeplatają
się, że stają się nie do odróżnienia. Przeplatają się
z konieczności.

[7]
Tj. Ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591,
z późn. zm.) .

[8]
Krytycznie na ten temat wypowiadałem się w przygotowanym
wspólnie z A. Habudą, noszącym tytuł Terytorialne
samorządzące się społeczności, rozdziale pracy:
L. Habuda, Decentralizacja vs centralizacja w strukturze
zasadniczego terytorialnego podziału kraju, Toruń 2009,
s. 176–225.

[9] Ibidem,
s. 205–213.

[10] Żyjemy w czasach tyranii wspólnot (Amartya Sen
w rozmowie z Maciejem Nowickim) , „Gazeta Wyborcza”
z 11 maja 2007 r.

[11] Kompetencje
to bardziej szczegółowo określone zadania, to sposoby wykonywania
zadań, to w języku teorii czynu środki do celu, jakim jest zadanie. Na
końcowym etapie uszczegółowiania przybierają one postać przepisów
określających uprawnienia stosownych podmiotów, w szczególności
ich organów do podejmowania takich czy innych decyzji.

[12]
A. Stinchcombe, Review Essay. „Tilly
on the Past as a Sequence of Futures”, [w:] Ch. Tilly
(red.) , Roads from the Past to the Future, Rowman
and Littlefield, Oxford 1997, s. 406.

[13] Dlaczego Kaczyński przypomina Komorowskiego? Z prof. Mirosławą
Grabowską, szefową CBOS rozmawia Ludwika Włodek-Biernat,
„Gazeta Wyborcza” z 12–13 czerwca 2010 r.

[14]
E. Siedlecka, Trybunał w Strasburgu stwierdził, że ZUS
narusza zasady dobrej administracji, „Gazeta Wyborcza”
z 2 października 2012 r.

[15]
J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie,
Warszawa 1975, s. 183.

[16]
Por. J. Tischner, Myślenie według wartości,
[w:] Myślenie według wartości, Kraków 2002,
s. 477–493.

[17] L. von
Mises, Ludzkie działanie: Traktat o ekonomii
(fragmenty) , „Prakseologia” 1995, nr 3–4, s. 63.

[18] Ibidem,
s. 63.

[19]
Zob. L. Habuda, W kwestii niedemokratycznej natury politycznego
przywództwa, „Wrocławskie Studia Politologiczne” 2011,
nr 13.

[20] Społeczeństwo obywatelskie bez obywateli. Z prof. Andrzejem
Sicińskim, socjologiem kultury o obrazie Polski w Europie, elitach
i klikach politykierów rozmawia Mariusz Urbanek, „Odra”
2006, nr 1, s. 7.

[21]
Por. W. Szymański, Mieszkańcy Wrocławia chwalą swoją
władzę, „Gazeta Wyborcza. Wrocław” z 14 stycznia
2010 r.

[22]
W. Szymański, Wrocław na mieliźnie, „Gazeta
Wyborcza. Wrocław” z 17–18 listopada 2012 r.

[23]
Ibidem.

[24]
V. Makarenko, Afera I: Ciasteczko, „Gazeta
Wyborcza” z 24–25 listopada 2012 r..

[25] F. Fukuyama,
Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu,
Warszawa 1997.

[26] J. Tischner
(2002) , op. cit, s. 487.

[27]
Por. K. Obłój, Strategia organizacji. W poszukiwaniu trwałej
przewagi konkurencyjnej, Warszawa 1998, s. 175–178.

[28] Zob,
L. Habuda, Władza, odpowiedzialność, prawda,
Toruń 2012, s. 43–144.

[29] L. Habuda,
Transformacyjne decyzje i decyzyjne procesy,
Wrocław 2005, s. 177 i nast.

[30]
Zob. W. Szymański, Dziwny zbieg okoliczności z prof. Kuleszą
w roli głównej, „Gazeta Wyborcza. Wrocław” z 2 listopada
2012 r.

[31] Wnuku, dasz dom dziadkowi?, Piotr Buras
rozmawia z Iwanem Krastewem, „Gazeta Wyborcza” z 10–11
listopada 2012 r.

[32]
W. Szymański, Wrocław na mieliźnie….

[33]
Ibidem.

[34]
Ibidem.

[35] Wg sondażu
przeprowadzonego przez PBS w styczniu 2011 r. 80,8% ankietowanych
ufało (zdecydowanie lub raczej) prezydentowi miasta, a 63,3% radzie
miasta. Zob. W. Szymański, Mieszkańcy Wrocławia chwalą
swoją władzę, „Gazeta Wyborcza. Wrocław” z 14 stycznia
2011 r.

[36]
W. Szymański, Wrocław na mieliźnie…

[37]
W. Gasparski, Normy etyczne a normy sprawnościowe
w zarządzaniu, biznesie i gospodarce, [w:] Krytyczna
teoria organizacji. Wybór zagadnień, W. Kieżun (red.) ,
Warszawa 2004, s. 41.

[38]
X. Gliszczyńska, Motywacja do pracy, Warszawa 1984,
passim.

[39]
T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław
1969, s. 127.

[40] Ibidem,
s. 128.

[41] Ibidem,
s. 403.

[42]
J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do
teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1969, s. 291.

[43] Ibidem,
s. 303.

[44] Ibidem,
s. 244.

[45] Ibidem,
s. 246.

[46]
T. Kotarbiński (1969) , op. cit., s. 113.

[47] Ibidem,
s. 114.

[48] Ibidem,
s. 114.

[49]
J. Zieleniewski (1969) , op. cit., s. 255.

[50] Ibidem,
s. 255.

[51]
T. Kotarbiński (1969) , op. cit., s. 121.

[52] Ibidem,
s. 121.

[53]
J. Zieleniewski (1969) , op. cit., s. 259 i nast.

[54] Ibidem,
s. 258–259.

[55]
T. Kotarbiński (1969) , op. cit., s. 134.

[56]
Tj. Ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572,
z późn. zm.) .

[57] Skądinąd
zupełnie zamykających się na dorobek prakseologii. A szkoda, bo
w Polsce mogliby skorzystać z dorobku np. O. Langego, dla którego
prakseologia jest nauką ogólniejszą od ekonomii. A jego nauki nie mogą
być im obce jako absolwentom PRL-owskich uczelni, których ukończenia
nie wyobrażam sobie bez studiowania jego opracowań. To nie może być
zwykłe nieuctwo.

[58]
Określenie ustawowe, choć gmina nie jest organem, lecz podmiotem
działającym poprzez swoje organy w postaci rady i wójta (burmistrza,
prezydenta) .

[59] Oto jego
brzmienie: „Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej
działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę
należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub
placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania
i opieki;

2) wykonywanie
remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej,
w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3
pkt 2–6 Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub
placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce
dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów
nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów
i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych”.

[60] L. von
Mises, op. cit., s. 28.

[61] L. Habuda,
Nieoperacyjność celów organizacyjnych,
„Prakseologia” 1978, nr 1.

[62]
J. Zieleniewski (1969) , op. cit., s. 288–289.

[63] To sytuacja
autentyczna.

[64] Waliłem pięściami w auto premiera. Z Hallgrimurem Garsonem
rozmawia Witold Sabłowski, „Gazeta Wyborcza” z 10–11
listopada 2012 r.