Słownik demokracji samorządowej

Słownik ‌demokracji samorządowejMarcin ‌KrólAutor: ‌Marcin Król

Redaktor prowadzący: ‌Katarzyna ‌Kozłowska

Redakcja: Ewdokia Cydejko

Korekta: Elżbieta ‌Lipińska, El-Kor

Opracowanie typograficzne i ‌łamanie: ‌Marek ‌Wójcik

Projekt ‌okładki: ‌Dominika Raczkowska

ISBN: ‌978-83-65301-12-3

Wydanie ‌cyfrowe (born ‌digital)

Copyright:

© ‌2014 Kurhaus Publishing ‌Kurhaus Media sp. z ‌o.o.

spółka komandytowa

Sponsorem ‌publikacji ‌jest Bank Gospodarstwa ‌Krajowego

Kurhaus Publishing Kurhaus ‌Media ‌sp. z o.o. ‌spółka komandytowa

ul. Chodakowska 53/57, ‌03-816 Warszawa

Dział ‌sprzedaży: kontakt@kurhauspublishing.com

Tel. ‌+48 ‌531 055 ‌705

Digitalizacja: ‌Kurhaus ‌Graphics

Spis treściWstępDemokracja ‌samorządowaJaki powinien ‌być radny?PrzewodniczącySamorząd ‌jako ‌instytucja niezależnaZebranie ‌samorządoweDebata ‌w samorządzieFrekwencja ‌w wyborach ‌samorządowychO referendum nieco inaczejOpozycja ‌w ‌samorządzieCzy radny jako ‌radny ‌może się kierować sumieniem?Różnorodność ‌opinii w samorządzieLokalne ‌kliki ‌i ‌samorządSiła i słabość ‌samorząduPolska wieś ‌pod ‌władzą ‌samorząduSamotni, ‌biedni, ‌wykluczeniSamorząd a ‌mass mediaSamorząd ‌i przedsiębiorczośćSzkolenia na poziomie ‌samorządowymWspółpraca ‌samorządówWybory większościowe ‌do samorządu terytorialnegoSamorządowa nadziejaPosłowieSamorząd ‌w mieście-państwieWładza centralna ‌i samorząd w ‌przeszłości i ‌współcześnieIdea wspólnoty w ‌demokracji samorządowejPolska samorządowa, ‌świat samorządowySamorząd i demokracjaWstępDemokracja ‌samorządowa

Spośród ‌wielu ‌argumentów, jakie ‌można ‌przytoczyć ‌na ‌pochwałę instytucji samorządu lokalnego ‌(i ‌zresztą ‌każdego innego samorządu: zawodowego ‌czy szkolnego), najważniejszy jest ‌ten, który ‌podkreśla ‌jego demokratyczny charakter. Demokracja samorządowa jest formą demokracji wnaszych czasach najbliższą demokratycznemu ideałowi. Aw każdym razie być powinna. Wczasach, kiedy demokracja na poziomie państwa niewątpliwie szwankuje, gdyż sprowadza się do wyborów parlamentarnych przeprowadzanych co kilka lat oraz do decyzji podejmowanych wrezultacie arytmetyki parlamentarnej, liczni praktycy iteoretycy demokracji nadzieję lokują winstytucji samorządu.

Czy samorząd terytorialny lub lokalny może stanowić lekcję demokracji? Czy oprawdziwą demokrację, czyli prawdziwe rządy obywateli, łatwiej jest na poziomie lokalnym czy krajowym, nie wspominając omiędzynarodowym? Czy wreszcie przyszłość demokracji zależy przede wszystkim od tego, czy utrzyma się iwzmocni na poziomie lokalnym, bo przyszłość zarówno państw narodowych, jak iorganizacji ponadpaństwowych jest wysoce niepewna? Jeżeli chcemy odpowiedzieć pozytywnie na wszystkie te pytania, musimy określić, jakie są szanse demokracji samorządowej ijakie stoją przed nią zagrożenia.

Zagrożeniem jest zawsze dominacja władzy centralnej zjednej strony oraz obojętność wyborców samorządowych – zdrugiej. Szansą jest możliwość uprawiania na poziomie samorządu prawdziwej polityki demokratycznej, to znaczy możliwie najdalej idącej współpracy wybieralnych władz samorządowych zwyborcami oraz podejmowania decyzji wzgodzie ze stanowiskiem mieszkańców. Innymi słowy, szansą dla samorządu jest stworzenie demokratycznej wspólnoty – bez takiej wspólnoty demokracja nie działa prawidłowo. Demokracja to nie tylko nasz głos, ale przede wszystkim nasz udział. Oczywiście udział ten jest dobrowolny, ale dla tych, którzy ciekawią się sprawami publicznymi lub sądzą, że powinni dbać owspólny interes – udział jest spełnieniem ich marzeń opolityce. Ani wspólnota demokratyczna nie istnieje, ani – wobec tego – udział wdecyzjach tej wspólnoty nie jest możliwy na szczeblu państwowym, zarówno wPolsce, jak iwe wszystkich innych krajach demokratycznych.

Dlatego demokracja samorządowa to nasza wielka szansa io ile politykę państwową zkonieczności zostawiamy politykom, otyle demokracji samorządowej nie możemy zostawić samorządowcom. Podmiotem samorządu jesteśmy bowiem my, mieszkańcy wybierający samorząd, uczestniczący wjego działaniach oraz go kontrolujący, czyli kontrolujący samych siebie.

Wbrew politycznym deklaracjom żadna władza samorządu terytorialnego nie docenia, nie szanuje inie ubóstwia, gdyż samorząd jest dla niej formą konkurencji. Samorząd zawsze – wróżnych krajach wróżnym stopniu – pozbawia władzę centralną części władzy, co nigdy nie spotyka się zjej życzliwością. Wyjątkiem są sprawy, których władza centralna chętnie się pozbywa. Wyjdziemy więc od tezy, że żadna władza nie sprzyja decentralizacji, chyba że jest to dla niej wygodne. Druga teza brzmi natomiast tak: nadzieja na utrzymanie irozwój demokracji tkwi przede wszystkim wspołecznościach lokalnych. Trzecia zaś – nie ma dla ludzi, dla obywateli ważniejszej okazji do zademonstrowania uczuć demokratycznych niż życie samorządowe, wtym wybory do samorządu lokalnego. Taka myśl przyświecała twórcom idei demokratycznej od czasów starożytnych po Jeana Jacques’a Rousseau, Alexisa de Tocqueville’a czy – współcześnie – Roberta Putnama.

Polska konstytucja stwarza wielkie możliwości działania samorządów izaangażowania obywateli wto działanie, stanowiąc, że:

„Art. 15.

1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.

2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

Art. 16.

1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.

2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Art. 17.

1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

2. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej”.

Najważniejsze wtych sformułowaniach jest „zapewnienie decentralizacji władzy publicznej” oraz stwierdzenie, że „istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje wimieniu własnym ina własną odpowiedzialność”. Uznajmy, że tak jest rzeczywiście, izastanówmy się, jakie szanse stoją przed samorządami, czym demokracja samorządowa może się zajmować oraz przed jakimi zagrożeniami powinna się bronić.

Przed laty (w 1981 r.) opublikowałem książeczkę Słownik demokracji. Wtedy ipo 1989 roku miała ona spore powodzenie. Mam nadzieję, że okazała się przydatna. Teraz proponuję państwu Słownik demokracji samorządowej. Liczę na to, że chociaż dla części obywateli niektóre idee tu zawarte okażą się pomocne. Sądzę bowiem, że od demokracji samorządowej powinniśmy rozpocząć naszą walkę onowy kształt demokracji wogóle.

Rozdział 1Jaki powinien być radny?

Radnych wPolsce jest kilkadziesiąt tysięcy. Niewątpliwie za dużo, ale to inna sprawa. Ważna bowiem jest nie tyle ilość, ile jakość. Przed radnymi stoją bardzo poważne zadania, aopinia publiczna dostrzega przede wszystkim reprezentantów władzy wykonawczej (prezydentów wielkich miast), anie radnych, czyli przedstawicieli władzy ustawodawczej. Wznacznym stopniu wynika to zich liczby, ale także znieuchronnych kombinacji partyjnych sprawiających, że radni nie są postrzegani jako samodzielne osoby, lecz jako wierni przedstawiciele partii.

Czego mamy prawo oczekiwać od kandydata na radnego? Po pierwsze gotowości poświęcenia czasu na sprawowanie tej funkcji. Dlatego nie są sensowne narzekania na zbyt duże korzyści materialne radnych, bo gdyby dobrze wykonywali swoją pracę iżeby ją dobrze wykonywali – trzeba im płacić, podobnie jak posłom. Radny – wiem to zdoświadczenia najbliższych mi osób – który nawet wwiejskiej gminie chce być przygotowany do sesji rady, musi poświęcić na to wiele czasu istarań, bo nikt nie spieszy mu zpomocą wwyjaśnianiu kwestii ekonomicznych lub prawnych, do których zrozumienia często nie jest przygotowany. Oczywiście byłoby nonsensowne, gdyby radnymi mieli być sami specjaliści, anie po prostu przedstawiciele obywateli, jednak warto się zastanowić, czy konkretny kandydat jest wstanie poświęcić możliwie dużo czasu na pracę radnego, czyli jaki jest jego zawód iczy mu na to pozwala oraz co ztego poświęconego czasu wyniknie, to znaczy, czy jest wstępnie zorientowany wsytuacji swego terenu.

Czas, jaki radny musi poświęcić pracy na rzecz samorządu, to nie tylko zebrania rady, ale także zebrania komisji, przygotowanie się do tych zebrań, zdobycie odpowiednich informacji prawnych czy merytorycznych, atakże kontakty zludźmi, zmieszkańcami gminy czy miasta. Jest to więc co najmniej „pół etatu”, jeżeli radny sumiennie traktuje swoją misję.

Często przytacza się zasady obowiązujące wUSA, gdzie nawet wwielkich miastach radnych jest kilkunastu idysponują wistocie wielką władzą, ale też walka ofotel radnego ma bardzo dynamiczny charakter. Do Polski tych zasad nie da się przenieść, bo de facto radny miejski wStanach Zjednoczonych jest radnym zawodowym. Chyba że radykalnie ograniczymy liczbę radnych. Jednak wPolsce od samego początku działania samorządu mamy do czynienia zbrakiem równowagi między rolą radnych azadaniami przed nimi stawianymi. Mowa opoziomie podstawowym, bo na poziomie starostwa radni mają minimalne obciążenia iobowiązki.

Po drugie, zaskakujące jest, że radni, którzy decydują owydatkowaniu wskali roku wgminie wiejskiej od kilku do kilkunastu milionów złotych (a jeżeli gmina dostanie dotację unijną, decydują oznacznie większych sumach), wdużych miastach czasem omiliardach złotych – wznikomym stopniu odpowiadają przed opinią publiczną. Aprzecież zatwierdzają oni nie tylko plany budżetu iwydatki na konkretne projekty, ale także udzielają wójtowi lub prezydentowi absolutorium, azatem ponoszą kolosalną odpowiedzialność. Powstaje pytanie, czy radni mogą (jak jest obecnie) mieszać porządki władzy ibyć równocześnie radnymi (władza ustawodawcza) iczłonkami zarządu gminy (władza wykonawcza).

Słuszny jest – po trzecie – pogląd, że wPolsce (ale także wwielu innych krajach) na poziomie demokracji lokalnej partie niszczą swobodę samorządu, jednak tylko nieco ponad połowa radnych to radni partyjni, apartie nie są wstanie nadzorować ich poszczególnych decyzji. Dlatego też oile obietnice składane przez przywódców wielkich partii politycznych wokresie przedwyborczym zawsze mają wątpliwy charakter, otyle obietnice radnego – których często nie udaje mu się dotrzymać – są co najmniej sprawdzalne zpunktu widzenia ich treści merytorczynej oraz konkretnego charakteru dla lokalnej wspólnoty. Także na poziomie języka.

Radni nie powinni zatem formułować takich obietnic, jak „doprowadzę do usprawnienia zarządzania gminą” czy „sprawdzę efektywność wydatkowania funduszy szkolnych” (takie słyszę deklaracje), bo to banialuki, lecz „którędy będzie prowadziła proponowana nowa droga” lub „jak znaleźć nauczyciela angielskiego”. Obywatele miast iwsi przyzwyczaili się już do tego, że radni podlegają bezpośrednim naciskom iz tego względu działają nie zawsze efektywnie.

Jednak – po czwarte – jest to błędny pogląd izamiast poprawiać prawo samorządowe, trzeba starać się lepiej prowadzić kampanię wyborczą, aradni, którzy byli już wradzie co najmniej jedną kadencję, powinni przedstawiać swoje osiągnięcia iporażki. Radny to nasz przedstawiciel, asystem przedstawicielski zakłada wzajemność relacji między wybierającymi awybranymi.

Rozdział 2Przewodniczący

Przewodniczący rady gminy czy powiatu, dzielnicy lub miasta – to niezbyt fortunnie, od strony prawnej iadministracyjnej, skonstruowane stanowisko. Jest radnym wybieranym przez radnych i– ewentualnie – odwoływanym przez radnych. Odpowiada za, teoretycznie, niewiele, ale faktycznie jego odpowiedzialność jest większa niż uprawnienia, jakimi dysponuje. Wprawdzie to rada wregulaminie szczegółowo ustala, co ma robić przewodniczący, ale odpowiednie przepisy zgóry to określają. Ma zwoływać zebrania rady iczuwać nad ich przebiegiem. To znaczy, że wjego gestii znajduje się sprawa bardzo istotna, amianowicie punkty, jakie będą poruszane wtrakcie zebrania rady. Wprawdzie radni iczasem grupy mieszkańców mają także prawo do wprowadzenia swoich postulatów do porządku obrad, ale wymaga to przegłosowania iwysiłków, na jakie mało kogostać.

Władza przewodniczącego ma charakter obosieczny. Ponieważ przewodniczącemu nie podlega bezpośrednio zarząd gminy czy miasta (oczywiście zdziwacznym wyjątkiem starostwa), nie ma on żadnego prawa rozporządzać pracownikami tego zarządu, awobec tego wprzygotowaniu uchwał rady iinnych decyzji jest zdany na dobrą wolę wójta lub burmistrza ijego podwładnych, chyba że jest na tyle pracowity, że sam przejmuje część inicjatywy, ale to wymaga wiedzy, jakiej na ogół nie ma. Przewodniczący nie dysponuje też żadnym funduszem na pomoc czy doradztwo. Od jego dobrych stosunków zwładzami wykonawczymi danego samorządu zależy zatem, czy dobrze przygotuje lub oceni opracowane przez zarząd projekty uchwał, przetargów czy konkursów. Jednak – jak wiemy – na ogół za dobrą wolę się płaci, rewanżuje lub ma się zobowiązania, więc przewodniczący jest ztego powodu niejako zmuszony do utrzymywania takich dobrych stosunków, co wpływa na jego spolegliwość wobec wójta lub burmistrza.

A przecież rada stanowi organ kontrolny wstosunku do zarządu gminy czy miasta, zatem mamy tu do czynienia zniewątpliwym konfliktem – zpozoru banalnym, wistocie fundamentalnym. Trudno sobie wyobrazić dobrą pracę przewodniczącego, awięc irady, bez wsparcia lokalnej władzy wykonawczej. Wwielu przypadkach radni isam przewodniczący nie mają wiedzy potrzebnej do tego, by rozumieć projekty podsuwane przez wójta czy burmistrza. Na poziomie sejmu posłowie mogą korzystać zbardzo wielu form doradztwa (chociaż, jak wiemy, na ogół nie korzystają), na poziomie gminy doradztwo nie istnieje, aszkoda, bo przecież wiele decyzji opiera się na wiedzy technicznej lub na tylu argumentach, że przewodniczący rady, który by chciał wyjaśnić je radnym, musiałby dysponować danymi co najmniej równie pełnymi jak wójt lub burmistrz. Azatem przewodniczący często decyduje oporządku obrad oraz oprzegłosowywaniu uchwał na ślepo.

Istnieje jednak iinne zagrożenie – doskonale znane zwielu konkretnych przypadków – polegające na tym, że przewodniczący jest po prostu „człowiekiem” wójta czy burmistrza inarzuca radzie taki porządek obrad, jaki władzy wykonawczej odpowiada. Odpowiednio też przygotowuje radę do udzielenia absolutorium ido podejmowania innych czynności przez – teoretycznie dysponujących pełną swobodą – radnych. Rola przewodniczącego bywa ztego powodu „posadą” pożądaną, chociaż otrzymuje on tylko zryczałtowane diety, gdyż – inaczej niż radni – teoretycznie urzęduje stale. Niewątpliwie ustawodawca popełnił tu błąd, nie ustanawiając należytej praktycznej niezależności władzy ustawodawczej od wykonawczej.

Jest to jednak błąd wynikający ze złego rozumienia funkcji samorządu, do czego będziemy jeszcze wracali, rozumienia skupiającego całą uwagę na jego roli decyzyjnej, anie na debacie samorządowej. Cała opisana sytuacja stawia sens debaty pod znakiem zapytania, bo jak radni mają dyskutować, skoro nawet ich przewodniczący nie jest do takiej debaty przygotowany. Błąd ten jest także rezultatem braku jasnej decyzji, czy bycie radnym to – za Maxem Weberem – „zawód” czy „powołanie”. Dochody części radnych (zwłaszcza wdużych miastach) zbliżają ich do poziomu zawodowstwa, jednak ich nadmierna liczba, co będę powtarzał ustawicznie, sprawia, że państwa ani społeczeństwa nie stać na radnych zawodowych (na tej samej zasadzie, jak zawodowi są posłowie). Raz jeszcze okazuje się, że nie bardzo wiemy, czego oczekujemy od samorządu, iw tym sęk.

Rola przewodniczącego jest ponadto tym większa, im więcej zadań jest przydzielanych samorządowi, ajest to tendencja obecnie powszechna: przydzielanie zadań ipieniędzy (zwykle zbyt małych), żeby tylko pozbyć się niewygodnych spraw na szczeblu centralnym. Istnieją zatem dwa wyjścia: albo rolę przewodniczącego osłabić, albo ją zasadniczo wzmocnić.

Rozdział 3Samorząd jako instytucja niezależna

Według polskiego prawa władze ustawodawcza iwykonawcza wszystkich szczebli samorządu są całkowicie niezależne od państwa, oile wramach tego prawa działają. Na tle europejskim jest to niezależność spora, chociaż ograniczona finansami. Jednak rząd – inaczej niż na przykład we Francji – nie ma żadnych prawnych upoważnień do wywierania wpływu na decyzje samorządu. Jakie warto ztej niezależności wyciągnąć wnioskipraktyczne?

Wolny samorząd jest wolny tak jak pojedynczy człowiek ipodobnie jego wolność jest ograniczona – zwyczajnie przez zasoby finansowe. Awobec tego wójt czy burmistrz poza argumentem finansowym musi dysponować innymi – merytorycznymi – jeżeli na przykład nie chce działać zgodnie zwolą mieszkańców, jeżeli ma silne zdanie własne, co mu się zresztą na ogół chwali. Wolę tę wójt poznaje wtrakcie wyborów, apotem może wielokrotnie sprawdzać. Do tego powinny służyć lokalne referenda przeprowadzane za pomocą Internetu. Bo przecież każda forma wolności prowadzi do rachunku sumienia, do rozliczania postępowania samorządu wjego własnej opinii iprzez wyborców. Każda forma wolności jest także ściśle – jak to powtarzam do znudzenia – związana zodpowiedzialnością.

Postępować izachowywać się odpowiedzialnie musimy wszyscy, ale często nasza odpowiedzialność jest ograniczona przez fakt, że podlegamy decyzjom naszych zwierzchników ichociaż usprawiedliwianie się tym, że ja „tylko wykonywałem rozkazy”, zostało całkowicie skompromitowane, to jednak hierarchiczna struktura wielu urzędów, atakże przedsiębiorstw prywatnych wymusza zachowania niekoniecznie zgodne znaszymi intencjami czy wolną wolą. Dlatego tak trudna psychologicznie jest sytuacja szeregowych urzędników, ito wskali całego państwa. Muszą wykonywać polecenia przełożonych ipraktycznie nie mają żadnych możliwości reakcji, jeżeli uważają te polecenia za głupie.

W przypadku samorządu taka sytuacja nie istnieje. Poza prawem wójt czy burmistrz są odpowiedzialni jedynie wobec wyborców iPana Boga. Azatem są wolni, aco najmniej zakres wolności samorządu jest kolosalny. Jak zawsze, kiedy dysponujemy znaczną wolnością, uzasadnione staje się pytanie oto, czy wolność tę dostatecznie wykorzystujemy. Wprzeszłości wielu myślicieli, także liberalnych, rozważało zakres wolności, jakim ludzie powinni dysponować, uzależniając go, między innymi, od ludzkiej chęci izdolności wykorzystywania wolności. Idzisiaj my, wolni ludzie iobywatele, wniewielkim stopniu wykorzystujemy naszą wolność, ponieważ albo nie mamy kiedy otym pomyśleć, albo po prostu nam się nie chce, albo żyjemy pozorami, sądzimy na przykład, że przełączenie się zjednego kanału telewizyjnego na drugi to akt wolności, podobnie jest zwyborem wycieczki all inclusive do Turcji czy do Egiptu.

Wolność, jak dobrze już dzisiaj wiedzą filozofowie, apowinni wiedzieć teoretycy iinni specjaliści od samorządów, stanowi jedynie warunek realizacji innych dóbr iwartości, nie jest wartością samą wsobie. Wartością jest dopiero wolność wykorzystana. Itu należy zcałą mocą podkreślić, że ten, kto wykorzystuje wolność, jaką dysponuje, zawsze ryzykuje imoże popełniać błędy. Jednak nie to powinno być podstawą do rozliczania jego działań, lecz cele, jakie sobie stawia. Wolny zawsze ryzykuje, ale na tym przede wszystkim polega wolność – na odwadze.