Gra o Europe

Słowo wstępne

Słowo wstępne

Powstała bardzo dobra książka o tym, co z jednej
strony należy już do historii, z drugiej zaś wymaga głębokiej naukowej i
politycznej refleksji w kontekście reform instytucjonalnych Unii
Europejskiej. Integracja europejska, zgodnie z intencjami jej twórców, od
zarania była procesem otwartym. Polityka rozszerzenia była zawsze
niezwykle skutecznym instrumentem przemian politycznych w Europie, nie
tylko prowadzącym do wielkich reform w państwach kandydujących, lecz także
oddziałującym z wielką siłą na zmiany w samej Unii. Szczególnym przykładem
są niewątpliwie dwa ostatnie rozszerzenia z lat 2004 i 2007.

Analiza negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do
Unii Europejskiej, oglądanych dzisiaj z perspektywy trwającego już pięć
lat członkostwa Polski w Unii, siłą rzeczy obciążona jest oceną jego
rezultatów. Ta ocena, nawet w opinii najbardziej sceptycznych analityków,
polityków czy obywateli, pokazuje, że na wielkim rozszerzeniu zyskali
wszyscy, bez względu na to, po której stronie stołu negocjacyjnego
zasiadali. Korzyści polityczne i ekonomiczne, a także waga Unii w
globalnym świecie, w czasach pełnych wyzwań przerastających możliwości
skutecznego działania nawet tych największych i najbardziej rozwiniętych —
potwierdzają tezę polskich negocjatorów, że rozszerzenie było grą, którą
mieli wygrać wszyscy.

Negocjacje są sztuką znajdowania najlepszych
kompromisów, które pozwalają zasiadającym wokół stołu negocjacyjnego
odejść od niego z przekonaniem, że udało się zrealizować zaplanowany
scenariusz. Negocjacje europejskie zakończone wejściem Polski (wraz z
dziewięcioma innymi państwami) do Unii były bardzo specyficzne. Ustalano
warunki, na jakich w obszar już częściowo połączonej Europy wchodziła dużo
słabiej rozwinięta gospodarka. W znacznym stopniu interes był wspólny.
Intencją Polski nie było osłabienie unijnych instytucji i mechanizmów
integracji, w szczególności działających w obszarze rynku wewnętrznego.
Nie leżało również w interesie ówczesnej Unii osłabienie zdolności
rozwojowych Polski, reprezentującej mniej więcej połowę potencjału
rozwojowego dziesięciu państw akcesyjnych. To nie były negocjacje, w
których jeden partner chciał coś drogo sprzedać, a drugi tanio kupić.
Negocjowaliśmy przede wszystkim okresy przejściowe, potrzebne polskim
podmiotom gospodarczym na dostosowanie się do wymagań rynku wewnętrznego
oraz dynamikę obejmowania Polski przez europejskie instrumenty finansowe.
Wielkość budżetu Unii przeznaczona na wsparcie nowych państw członkowskich
została jednak w znacznej mierze przesądzona wcześniej, w 1999 roku, w
ramach decyzji zatwierdzającej perspektywę budżetową na lata 2000-2006.

Negocjacje miały określić warunki realizacji
strategicznego celu Polski przechodzącej wielką systemową transformację —
członkostwa w Unii. Tym niemniej wiadomo było, że ich rezultaty, a w
szczególności ich polityczne wykorzystanie przez ugrupowania niechętne
integracji europejskiej, będą miały znaczenie dla przebiegu publicznej
debaty przed referendum akcesyjnym, a więc i dla jego rezultatów. Dlatego
negocjacje były ważnym instrumentem wykorzystywanym w polityce
wewnętrznej. Dyskusje toczyły się na dwóch płaszczyznach. Między rządem i
negocjatorami a przedstawicielami sektorów i grup interesów, których
dotyczyły, oraz między rządem i negocjatorami a przedstawicielami
wszystkich sił politycznych i parlamentem. Z jednej strony, dyskusje te
wywierały istotny wpływ na negocjacje, z drugiej — ułatwiały
wykorzystywanie negocjacji dla wąskich interesów partyjnych. Nie ulega też
wątpliwości, że służyły upowszechnianiu i pogłębianiu wiedzy o integracji
europejskiej, tworzyły poczucie odpowiedzialności w strukturach
politycznych, administracyjnych i gospodarczych. Wewnętrzny wymiar
negocjacji miał więc istotną wartość.

Mówię o tym szczególnym wymiarze procesu
negocjacyjnego, żeby pokazać jego otwartość, przejrzystość i silnie w nim
obecną rolę czynników wewnętrznych. Negocjacje akcesyjne były procesem
politycznym nie tylko z uwagi na strategiczny interes Polski w wejściu do
Unii, lecz także z uwagi na jego wykorzystanie do budowania pozycji
ugrupowań politycznych, wyróżniających się na polskiej scenie partyjnej
niechęcią do Europy. Mimo że te partie przegrały w referendum, utrzymały
się na jakiś czas na scenie politycznej, ostatecznie jednak straciły
poparcie społeczeństwa.

Negocjacje członkostwa w Unii miały jeszcze jedną
cechę specyficzną — bardzo ścisłe powiązanie ich rezultatów z procesem
dostosowującym polską rzeczywistość do wymagań wynikających ze zobowiązań
negocjacyjnych. Znakomita część procesu dostosowawczego odbywała się w
czasie rzeczywistym, równolegle do negocjacji. Ustalenia były więc w dużym
stopniu weryfikowane niemal na bieżąco zdolnościami adaptacyjnymi. Sprawny
przebieg procesu dostosowawczego umacniał wiarygodność polskich
przedstawicieli wobec partnerów negocjacyjnych. Niewątpliwie owa
równoległość obu procesów i wynikająca z czynnika czasu i samego meritum
konieczność ich powiązania wzmacniały też w dużej mierze polityczny wpływ
czynników wewnętrznych na przebieg negocjacji.

Wielką zaletą książki Gra o Europę. Negocjacje akcesyjne Polski z
Unią Europejską jest przekonujące wpisanie w
ramy teoretyczne bardzo praktycznej prezentacji niezwykle złożonego i
wielowymiarowego procesu. Pozwala to nie tylko na lepsze zrozumienie tego
procesu, lecz także na weryfikację pewnego modelu. To wielki atut książki,
uzasadniający potrzebę dalszej refleksji nad mechanizmami negocjacji
członkowskich także z punktu widzenia ich oddziaływania na zdolność
funkcjonowania Unii Europejskiej w świecie coraz bardziej złożonym i
współzależnym. Książka zawiera wiele spostrzeżeń, które warto wziąć pod
uwagę w niekończącej się refleksji nad reformą instytucjonalną Unii.

Na uznanie zasługuje fakt, że Polski Instytut Spraw
Międzynarodowych zdecydował się na podjęcie tematu negocjacji akcesyjnych
i wydanie książki, która świetnie wypełnia istniejącą lukę w publikacjach
na ten temat.

Po książkę Sergiusza Trzeciaka warto sięgnąć także i
dlatego, że oparta jest na bardzo solidnych podstawach naukowych. Zawiera
niezwykle wnikliwie przeprowadzoną analizę negocjacji. Sądzę, że może
pobudzić do przemyśleń nie tylko ludzi nauki czy studentów politologii i
stosunków międzynarodowych. Politycy, parlamentarzyści, urzędnicy — jednym
słowem wszyscy, których interesują Europa i procesy podejmowania decyzji —
mogą się z niej wiele nauczyć.

Danuta Hübner

Bruksela, sierpień 2009

Od autora

Od autora

Książka stanowi rezultat badań naukowych, które
prowadziłem w latach 2000-2005, początkowo jako stypendysta rządu
brytyjskiego w St Antony’s College na Uniwersytecie w Oxfordzie, a od 2002
roku jako doktorant Wydziału Stosunków Międzynarodowych London School of
Economics, gdzie prowadziłem również zajęcia dydaktyczne dla studentów z
przedmiotów: analiza polityki zagranicznej i współczesna polityka
zagraniczna.

Kiedy rozpoczynałem studia doktoranckie, kończyły się
właśnie negocjacje akcesyjne. Korzystając z dobrodziejstw Internetu, z
oddali kibicowałem polskim negocjatorom. Pod wpływem emocji towarzyszących
przystąpieniu do Unii Europejskiej postanowiłem poświęcić tej sprawie mój
doktorat. Przez kolejne lata studiów podróżowałem pomiędzy Londynem, moim
rodzinnym Poznaniem, Brukselą i Warszawą, zbierając materiały do pracy i
przeprowadzając wywiady z decydentami politycznymi. Podbudowę teoretyczną
stanowiły studia teorii nauk politycznych i stosunków międzynarodowych. W
analizie aspektów politycznych negocjacji pomogły mi także doświadczenia
konsultanta politycznego oraz prowadzone przeze mnie szkolenia dla
polityków.

Negocjacje były swego rodzaju grą, dlatego do ich
opisu zdecydowałem się zastosować model gry dwupoziomowej Roberta Putnama,
stosowany w teorii nauk politycznych do analizy przebiegu negocjacji
międzynarodowych.

Książka ta nie jest jednak opracowaniem teoretycznym.
Stanowi raczej rekonstrukcję i analizę przebiegu negocjacji. Charakter
empiryczny nadały jej wywiady z czołowymi negocjatorami oraz decydentami
politycznymi. Co więcej, dzięki internetowym bazom danych zapoznałem się z
tysiącami depesz agencyjnych, artykułów i notatek prasowych, co pozwoliło
na odtworzenie procesu negocjacji niemal dzień po dniu.

Książka ta nie powstałaby, gdyby nie wsparcie i pomoc
wielu życzliwych mi osób.

Wyrazy podziękowania kieruję do mojej promotor dr
Karen E. Smith z Wydziału Stosunków Międzynarodowych LSE oraz Jana
Zielonki, profesora polityki europejskiej Uniwersytetu w Oxfordzie, który
był recenzentem mojej rozprawy doktorskiej i zachęcił mnie, żeby po
wprowadzeniu zmian i gruntownej rewizji tekstu wydać ją w formie
książkowej. Jestem wdzięczny profesor Danucie Hübner za napisanie słowa
wstępnego do książki. Wyrazy podziękowania należą się również czołowym
aktorom negocjacji akcesyjnych, zarówno po stronie polskiej, jak i
unijnej, którzy zgodzili się poświęcić mi swój cenny czas. Dzięki ich
relacjom, zarówno on-, jak i zwłaszcza off the record,
udało mi się zrozumieć wiele mechanizmów rządzących światem polskiej i
unijnej polityki.

Pierwotnie praca została napisana w języku angielskim
i wymagała nie tylko głębokich zmian redakcyjnych i rewizji tekstu, lecz
także profesjonalnego tłumaczenia. Wyrazy najwyższego uznania należą się
przede wszystkim dr. Jackowi Maziarskiemu, którego choroba i śmierć
przerwały tłumaczenie tekstu, a także Januszowi Dołędze, który znakomicie
kontynuował pracę poprzednika. Tłumaczenie tekstu nie było zadaniem
łatwym, zważywszy, że niektóre terminy politologiczne nie mają
odpowiedników w języku polskim. Sądzę, że wspólnie z tłumaczami
stworzyliśmy nowe pojęcia, do tej pory niefunkcjonujące w polskim języku
politologicznym, co z pewnością stanowi wartość dodaną tej pracy. Niektóre
pojęcia, jak na przykład win-set — pomimo
wysiłków i licznych konsultacji w środowisku politologicznym — okazały się
nieprzetłumaczalne. Stąd też zamiast przydługiego i zawiłego opisu
posługuję się tu wyjątkowo terminem angielskim. Dziękuję bardzo dr.
Tomaszowi Grosse za konsultacje niektórych terminów, Joannie Żeber za
nieocenioną pomoc edytorską, a Markowi Gawronowi za końcową redakcję
tekstu.

Napisanie tej książki nie byłoby możliwe, gdyby nie
olbrzymia pomoc i wsparcie najbliższych. Dziękuję mojej żonie Hannie oraz
moim i jej rodzicom, a także przyjaciołom z Polski i Wielkiej Brytanii.

Te kilka lat, jakie upłynęły od zakończenia negocjacji
i akcesji Polski do Unii Europejskiej, pozwalają spojrzeć na proces
negocjacji z dystansem i bez zbędnych emocji oraz wyciągnąć odpowiednie
wnioski na przyszłość.

Chciałbym, aby po tę książkę sięgali nie tylko
studenci politologii i stosunków międzynarodowych, doktoranci czy
pracownicy naukowi. Najlepiej uczyć się na cudzych błędach, dlatego być
może będzie to ciekawa lektura dla negocjatorów i decydentów politycznych,
uczestniczących w bieżących pertraktacjach prowadzonych w ramach Unii
Europejskiej. Z wdzięcznością przyjmę merytoryczne uwagi czytelników,
które proszę kierować na adres mailowy: sergiusz@trzeciak.pl.

Grę o Europę mamy już za sobą, teraz stoi przed nami
znacznie poważniejsze wyzwanie. Musimy nauczyć się gry o nasze miejsce w
Europie. To, czy będziemy jedynie przedmiotem, czy też podmiotem tej gry,
zależy przede wszystkim od nas. Po raz pierwszy od setek lat mamy taką
historyczną szansę i nie wolno nam jej zmarnować.

Sergiusz Trzeciak

Warszawa, sierpień 2009

Rozdział 1. Wprowadzenie

Rozdział 1

Wprowadzenie

Książka ta jest próbą wykazania, że stanowisko
zajmowane przez Polskę w rozmowach z Unią Europejską uzależnione było w
toku całego procesu negocjacyjnego (1998-2003) od wewnętrznych nacisków, a
szczególnie od presji wywieranej przez opinię publiczną, grupy interesu i
partie polityczne wchodzące w rolę grup interesu. Na przykładzie Polski
podejmowana jest polemika z koncepcjami teoretycznymi, które zakładają, że
decydenci i negocjatorzy mogą działać w środowisku izolowanym od
uwarunkowań wewnętrznych. Czytelnik otrzymuje studium empiryczne
nawiązujące do sformułowanego przez Roberta Putnama modelu gry
dwupoziomowej[1], ze szczególnym uwzględnieniem jego koncepcji
zbiorów win-set[2].

Główną częścią pracy są trzy empiryczne studia
przypadku dotyczące tematów, które w toku negocjacji wzbudzały w Polsce
nie tylko zainteresowanie, ale i sporo kontrowersji. Chodzi o sprawy
rolnictwa, a zwłaszcza kwestie dopłat bezpośrednich i kwot produkcyjnych,
zakup nieruchomości przez cudzoziemców oraz swobodny przepływ pracowników.

Badacze posługujący się modelem gry dwupoziomowej
zastanawiają się, czy wewnętrzne naciski wpływają na poziom społecznego
poparcia dla poszczególnych propozycji w toku negocjacji. Jeszcze
ważniejsze wydają się jednak pytania o zakres tego wpływu i o czynniki
oddziałujące na rozmiary zbioru win-set, a
konkretnie o wpływ ewentualnych krajowych koalicji politycznych, krajowych
instytucji oraz rolę, jaką odgrywają tu strategie negocjacyjne.

Niełatwo stwierdzić, czy da się manipulować krajowym
poparciem społecznym, a także, jak się to odbywa (mowa o strategii i
taktyce manipulacji). Tak samo trudne są pytania o to, kto i w jakich
warunkach manipuluje (to ostatnie dotyczy różnych krajowych grup).
Uważnego zbadania wymaga także wzajemne oddziaływanie opinii publicznej i
krajowych grup nacisku. Należy też przyjrzeć się dynamice krajowej gry
politycznej i jej oddziaływaniu na przebieg i wynik negocjacji.

Tradycyjne teorie systemowe wychodzą z założenia, że
decydenci aktywni w sferze polityki zagranicznej działają w środowisku
stosunkowo niezależnym od wewnętrznych uwarunkowań. Książka ta podważa to
założenie, badając, jak zmieniały się polskie stanowiska negocjacyjne w
toku rozmów na temat przystąpienia do Unii Europejskiej pod wpływem
wewnętrznych nacisków.

Stwierdzono już dawno, że w negocjacjach akcesyjnych
pewną rolę odgrywają uwarunkowania wewnętrzne, co widać było wyraźnie
także podczas wcześniejszych rozszerzeń UE. Przypadek naszego kraju
charakteryzuje się jednak szczególnymi cechami wymagającymi dalszych
badań. Wyróżnia się zwłaszcza zakresem spraw, które w toku procesu
negocjacyjnego wzbudzały żywe zainteresowanie społeczeństwa. W odróżnieniu
od większości krajów ubiegających się o przystąpienie do UE, tematem o
istotnym znaczeniu okazało się w Polsce prawo do nabywania nieruchomości
przez cudzoziemców. Drugą cechą szczególną była skuteczność wewnętrznych
nacisków i podatność na nie polskich negocjatorów. Dobrze ilustruje to
rola PSL — stronnictwo to zachowywało się jak typowa grupa interesu
starająca się chronić rolników. Przypadek Polski potwierdza również tezę
Roberta Putnama, że stosunkowo niewielki zbiór win-set dla
wyjściowych warunków UE okazał się w toku negocjacji atutem, który
pozwolił stronie polskiej wytargować ustępstwa od unijnych partnerów.

Kolejną znamienną cechą dokonanego w 2004 roku
rozszerzenia UE była słabość negocjacyjnej pozycji Polski, która od samego
początku, podobnie zresztą jak niektóre inne środkowoeuropejskie kraje,
nie była równorzędnym partnerem dla Wspólnoty[3]. Głównym
niedostatkiem strategii był brak tzw. BATNA (czyli najlepszej alternatywy
dla negocjowanego porozumienia[4]), bo przystąpienie do UE
stanowiło przecież podstawowy cel polskiej polityki zagranicznej, więc w
gruncie rzeczy nie brano poważnie pod uwagę żadnych innych propozycji[5].
Owa zasadnicza asymetria miała z kolei wpływ na krótkoterminowe strategie
i taktyki negocjacyjne. Ulrich Sedelmeier pisze: „(…) w przypadku
rozszerzenia na wschód, stosunki między UE i państwami Europy Środkowej
miały charakter asymetrycznej współzależności. Krajom środkowoeuropejskim
znacznie bardziej zależało na dostępie do zachodnich rynków niż Unii na
rynkach wschodniej Europy. Inaczej mówiąc, atuty przetargowe rządów
środkowo-europejskich były zbyt słabe, by uzyskać ustępstwa od państw UE”[6].

Owa asymetria sprawiała, że przypadek Polski różnił
się od sytuacji krajów przystępujących do UE w poprzednich rozszerzeniach
— np. Wielkiej Brytanii, Austrii czy Szwecji.

Podjęta przez UE decyzja rozszerzenia wynikała z
nadrzędnego, strategicznego imperatywu otwarcia na wschód w celu
przezwyciężenia podziału Europy oraz zapewnienia stabilizacji,
bezpieczeństwa i dobrobytu w całym regionie. Względy strategiczne
odgrywały ważną rolę w państwach opowiadających się za otwarciem,
szczególnie zaś w Niemczech, które nakłoniły inne państwa Unii do poparcia
procesu rozszerzeniowego[7].

Można także zgodzić się z opinią zwolenników
liberalnego modelu międzyrządowego, którzy odwołują się do analizy kosztów
i korzyści (cost
benefit analysis). Andrew Moravcsik zwraca
uwagę, że geopolityczne i ekonomiczne korzyści, jakie członkowie
piętnastki odnieśli z rozszerzenia, znacznie przewyższały stosunkowo
niewielkie koszty, bo rządy dawnych państw członkowskich UE wykorzystały
swą przewagę negocjacyjną, by maksymalnie ograniczyć własne wydatki i
przyszłe zobowiązania[8]. Niezależnie jednak od tej asymetrii i
silniejszej pozycji przetargowej UE, ekspansję Wspólnoty można traktować
jako grę typu win-win o sumie niezerowej, przynoszącą korzyści obydwu stronom.
Tak też potraktowali ją decydenci z krajów ubiegających się o członkostwo[9].

W tej sytuacji negocjatorzy obydwu stron nie musieli
zastanawiać się nad kwestią: „czy dokonać rozszerzenia?”. Mieli do
czynienia jedynie z pytaniem: „na jakich warunkach?”, strategiczna decyzja
bowiem zapadła już przed rozpoczęciem negocjacji. Biorąc to pod uwagę,
możemy traktować negocjacje jako dwupoziomową grę, w której obu stronom
zależało na maksymalnych korzyściach, natomiast rozkład tych korzyści
zależał od wewnątrzkrajowych preferencji i koalicji, od instytucji i
procedur ratyfikacyjnych, a zwłaszcza od strategii i taktyki stosowanej
przez graczy po obydwu stronach[10].

Negocjacje podporządkowane były strategicznej
konieczności rozszerzenia. Najpoważniejsze zagrożenie dla procesu
negocjacyjnego stwarzało rozczarowanie związane z podejściem drugiej
strony. Unię Europejską zniechęcało powolne tempo akcesji i ociąganie w
przyswajaniu acquis
communautaire. Z kolei polska strona czuła się
rozczarowana, gdy propozycje nie osiągały poziomu jej oczekiwań lub gdy
negocjatorzy UE próbowali wykorzystać swą silniejszą pozycję, „aby
dyktować, a nie negocjować”. Rzeczywistym niebezpieczeństwem dla obydwu
stron nie było więc zerwanie negocjacji, lecz zakończenie rozmów w
atmosferze rozczarowania i frustracji, co niedobrze wróżyłoby przyszłej
współpracy dawnych i nowych członków wspólnoty. Co warto podkreślić,
negocjujące strony dochodziły czasem aż do granicy, której przekroczenie
groziło zerwaniem negocjacji. Działo się tak zwłaszcza w grudniu 2003 roku
podczas ostatniej rundy rozmów w Kopenhadze.

Analiza zachowania stron prowadzi jednak do wniosku,
że najsilniejszy wpływ na przebieg procesu negocjacyjnego i jego wyniki
miała wielkość krajowego zbioru win-set. W dalszych
rozdziałach tej książki, na materiale przedstawionym w trzech studiach
przypadku (dotyczących rolnictwa, prawa do nabywania nieruchomości oraz
swobodnego przepływu pracowników), będzie podjęta próba wykazania, że
niektóre krajowe grupy bardzo poważnie wpływały na przebieg i wyniki
negocjacji. Przed dalszą analizą warto jednak zdefiniować niektóre
terminy.

1.1. Omówienie podstawowych pojęć

Presja środowisk krajowych niekoniecznie oddziałuje w
sposób bezpośredni na negocjacje międzynarodowe — pośredni charakter
takiego oddziaływania wynika z samej istoty procesu demokratycznego. Grupy
interesu mogą pierwotnie wpływać na rząd, a w rezultacie tych nacisków
oddziałują na negocjacje międzynarodowe, manipulując opinią publiczną,
która może zmuszać rząd do zmian w polityce, odpowiadających ich
oczekiwaniom.

Socjolog zadałby zapewne w tym miejscu pytanie, w jaki
sposób można metodologicznie określić i zmierzyć czynniki składające się
na pojęcie oddziaływania. Książka ta nie zawiera jednak szczegółowej próby
odpowiedzi na to pytanie, zajmuje się bowiem analizą możliwości wpływania
na proces negocjacyjny przez rozmaite polskie grupy nacisku. Chcąc ocenić
ich wpływ, odwołuje się do trzech wskaźników mogących odzwierciedlać tego
rodzaju oddziaływanie: sondaży opinii publicznej[11], do poglądów
wyrażanych w mediach oraz oceny wpływu krajowych grup dokonywanej przez
decydentów.

Żaden z wyżej wskazanych czynników nie może spełniać
roli wyłącznego wskaźnika i żadnego z nich nie można uznać za w pełni
wiarygodny w sposób bezkrytyczny. Analizując sondaże, publikacje prasowe
czy wypowiedzi negocjatorów, nie można zakładać, że mamy do czynienia z
danymi w pełni obiektywnymi. Ukazują one często sprzeciw czy poparcie w
poszczególnych sprawach, lecz nie da się wyciągnąć z nich wniosków
dotyczących ich wpływu na proces polityczny. Jednakże mimo tych
zastrzeżeń, większość decydentów będących respondentami autora[12] przyznaje, że poglądy opinii publicznej miały znaczny wpływ na
formułowanie polskich stanowisk negocjacyjnych i były uważnie studiowane w
trakcie negocjacji. Z pewnością nie jest kwestią przypadku, że sprawy
często powracające w sondażach (np. rolnictwo, zakup nieruchomości przez
cudzoziemców i swoboda przepływu siły roboczej) stawały się głównymi
tematami negocjacji.

Przy zastrzeżeniu, że sondaże trzeba traktować z
należytą ostrożnością, z uważnej analizy tego rodzaju źródeł da się
wyciągnąć sporo wniosków dotyczących oddziaływania wewnętrznych nacisków
na proces negocjacji międzynarodowych.

Pisząc o efektach oddziaływania opinii publicznej,
grup interesu i partii politycznych, autor posługuje się terminem „naciski
wewnętrzne”. Używa również określenia „grupy krajowe”, ale zakres tego
pojęcia ogranicza do grup interesu i partii politycznych. Istnieje
wyrazista różnica pomiędzy grupami krajowymi a naciskami wewnętrznymi.
Określenie „naciski wewnętrzne” wydaje się lepszym i precyzyjniejszym
opisem tego, co potocznie nazywamy opinią publiczną, ponieważ autor nie
zajmuje się grupami biernych obywateli, lecz raczej zbiorowym poglądem
określonej populacji[13].

Definiując opinię publiczną, należy wystrzegać się
utożsamiania źródeł opinii z kanałami jej wyrażania, takimi jak prasa,
demonstracje, wybory czy referenda. Wielu autorów, np. Thomas Risse,
wprowadza rozróżnienie między masową opinią publiczną, publicznością
wykazującą ogólne zainteresowanie polityką i tzw. issue public[14], która żywo interesuje się konkretnymi zagadnieniami i ma w
nich dobre rozeznanie[15]. Kwestia ta powróci przy okazji
rozważań nad naciskami wewnętrznymi.

Termin „grupa interesu” stosowany jest w odniesieniu
do organizacji, które bezpośrednio lub pośrednio zwracają się do rządu z
jakimiś postulatami politycznymi[16]. W świetle tej definicji nie
każda organizacja jest grupą interesu — są nimi tylko te, które próbują
wpływać na rząd. Grupy interesu reprezentują dwa różne typy. Należące do
pierwszej kategorii zajmują się głównie zakulisowym lobbingiem.
Reprezentują one często wąskie sektorowe interesy i nie są szczególnie
zainteresowane kontaktem z mediami ani aktywizacją opinii publicznej. Ich
jedynym celem jest oddziaływanie na decydentów. Drugiej kategorii warto
poświęcić więcej uwagi, stara się bowiem szeroko nagłaśniać swoje cele, a
przywódcy grup do niej należących próbują pozyskać dla siebie media i
opinię publiczną. Tego rodzaju grupy interesu są często sporymi
organizacjami — przykładem mogą być związki zawodowe czy organizacje
rolników. Wrzawa, jaka towarzyszy ich działaniom, nie jest przypadkowa.
Chodzi o przyciągnięcie uwagi mediów, ponadto organizacje te chcą pokazać
swym zwolennikom, stanowiącym nieraz spory segment społeczeństwa, że
umieją zdecydowanie upominać się o ich interesy.

Pisząc o „hałaśliwych” grupach, warto się przede
wszystkim skoncentrować na tych, które próbowały wpływać na negocjacje
akcesyjne w takich sprawach, jak: płatności bezpośrednie i kwoty
produkcyjne w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, regulacje dotyczące
nabywania nieruchomości, a także swoboda przepływu siły roboczej. Wbrew
rozpowszechnionym wyobrażeniom, grupy interesu nie tylko starają się
bezpośrednio oddziaływać na decydentów, lecz także mobilizują obywateli
spoza kręgu decydentów do kontaktowania się z władzami i wywierania na
nich nacisku[17]. Proces ten nosi nazwę „lobbingu zewnętrznego” (outside lobbying)[18].

Pojęcie „partia polityczna” jest terminem o stosunkowo
ustalonym znaczeniu. Najprostszą definicję można znaleźć w Encyklopedii PWN: „Partia polityczna — organizacja polityczna powstała,
działająca i jednocząca członków wokół określonego programu, hasła lub
przywódcy; dąży do realizacji celów przez zdobycie władzy państwowej, jej
utrzymanie, udział w jej sprawowaniu lub uzyskanie wpływu na decyzje władz
państwowych”[19]. Chociaż definicja ta ściśle oddaje istotę
partii politycznej, niektóre z polskich partii (zwłaszcza Polskie
Stronnictwo Ludowe) zachowują się jak grupy interesu, stawiając sobie za
cel ochronę rolników.

Negocjacje to „propozycje mające doprowadzić do
akceptowanego przez strony rezultatu w warunkach rozbieżności interesów”[20].
Definicja ta wydaje się jednak zbyt ogólnikowa, by można ją było odnieść
bezpośrednio do negocjacji Polski z UE, i wymaga pewnych uściśleń.
Negocjacje Polski i Unii charakteryzowało dążenie do nowatorskiego
porozumienia[21], które „miało doprowadzić do powstania między
stronami nowych relacji lub zobowiązań”[22]. Można oczywiście
zapytać, dlaczego przypisujemy polskim negocjacjom cechy nowatorskiego
porozumienia, skoro Unia Europejska już istniała, a Polska jedynie
dołączyła do gotowej struktury. W tym przypadku słowo „nowatorskie” odnosi
się jednak do samego porozumienia, a nie do istniejącej struktury Unii;
porozumienie to stworzyło jakościowe nowe stosunki między Polską i UE.

Przy omówieniu negocjacji szczególna uwaga będzie
poświęcona ich dynamice politycznej, a nie technicznym szczegółom procesu
negocjacyjnego[23], gdyż naciski wewnętrzne nie odnosiły się do
detali technicznych niewzbudzających zainteresowania opinii publicznej. Na
dynamikę polityczną negocjacji wpływ miały opinia publiczna, naciski grup
krajowych, a także wola polityczna rządu i poszczególnych partii. We
wszystkich trzech analizowanych przypadkach mamy do czynienia z niezwykłą
dynamiką polityczną negocjacji. Każdy z nich ma zupełnie inny charakter,
nie można więc wyciągać uogólnionych wniosków dotyczących całego procesu
politycznego. W przypadku rolnictwa negocjacje polityczne były najdłuższe,
najbardziej skomplikowane i obfitujące w liczne zwroty akcji; towarzyszyło
im szczególne zainteresowanie polskich elit politycznych, grup interesu i
opinii publicznej. Rozmowy na temat swobody przepływu pracowników, które
miały zasadnicze znaczenie dla społeczeństwa, nie budziły tak żywego
zainteresowania polskich partii politycznych i grup interesu. Tłumaczy to,
dlaczego zdecydowano się omawiać studia poszczególnych przypadków w
odrębnych rozdziałach — wszystkie trzy wątki wskazują, że dynamika
polityczna negocjacji niekoniecznie pokrywała się z ich technicznymi
etapami. Badając wpływ nacisków wewnętrznych na międzynarodowe, negocjacje
trzeba przyznać pierwszeństwo procesom politycznym, a nie szczegółom
organizacyjnym i technicznym.

Zestawiając teorię negocjacji międzynarodowych z
praktyką polskich negocjacji o przystąpienie do UE, należałoby wytyczyć
wyrazistą linię pomiędzy etapem przednegocjacyjnym i samym procesem
negocjacyjnym. Według jednej z klasycznych definicji „prenegocjacje
zaczynają się, gdy jedna lub więcej stron zaczyna rozważać negocjacje jako
opcję polityczną i informuje o tym inne strony. Kończą się, gdy strony
decydują się na formalne negocjacje (…) lub gdy któraś ze stron
rezygnuje z opcji negocjacji”[24]. Pierwszym dokumentem, w którym
wspomniano o gotowości Polski do przystąpienia do Wspólnot Europejskich[25],
był podpisany w 1991 roku układ stowarzyszeniowy (wszedł on w życie w 1994
roku)[26].

Nie wynika z tego jednak, że prenegocjacje zaczęły się
w roku 1991. W tym czasie widoki na członkostwo były jeszcze dość mgliste.
Trudno wskazać moment ich startu, czy nawet mówić o etapie formalnych
rozmów poprzedzających negocjacje. Choć wytyczenie wyraźnej granicy między
etapami prenegocjacji i negocjacji nie jest łatwe, to sprawa ta ma
zasadnicze znaczenie, umożliwia bowiem nakreślenie ram czasowych książki,
analizującej proces negocjacyjny i ratyfikację przez Polskę Traktatu
Akcesyjnego. Punkty graniczne wyznaczają więc tutaj rok 1998, kiedy
oficjalnie rozpoczęto negocjacje, oraz rok 2003, gdy w trybie referendum
został ratyfikowany Traktat Akcesyjny.

1.2. Literatura przedmiotu

Literatura dotycząca empirycznych aspektów relacji
Polski i UE jest bardzo bogata. Publikacje na ten temat skupiają się albo
na etapie poprzedzającym właściwe negocjacje, albo zajmują się bądź stroną
ekonomiczną procesu integracji[27], bądź jego aspektami
społecznymi[28]. Autorzy tych prac omawiają zwykle stosunkowo
wąskie i szczegółowe tematy[29], analizują określony wycinek
zjawiska, na przykład skutki przystąpienia do UE dla polskiej kultury[30].
Część z nich to opracowania polityczno-propagandowe pisane przez
zwolenników, lub — częściej — przeciwników integracji[31]. Poza
polską literaturą istnieje sporo prac w języku angielskim, m.in. autorstwa
George’a Błażycy, Karla Cordella, Andrew Michty i Jana Zielonki[32].
Prace te mają dużą wartością naukową, ale dotyczą głównie polskiej
polityki wobec UE we wczesnych latach 90. zeszłego wieku, a więc sporo
przed rozpoczęciem negocjacji[33]. Późniejsze publikacje dają
często zbyt ogólnikowy obraz procesu negocjacyjnego albo skupiają się na
jego politycznych aspektach[34]. Wiele prac zawiera analizę
aspektów ekonomicznych członkostwa Polski w UE[35], bądź są to
zbiory dokumentów na różne tematy wiążące się z negocjacjami[36].

Dysponujemy również bogatą literaturą na temat
rozszerzenia UE na wschód i unijnej polityki zagranicznej[37].
Prace te, mające skądinąd ogromną wartość jako źródło wiedzy o procesie
rozszerzenia, cechują się odmiennym podejściem do tematu, który stanowi
przedmiot tej książki, bowiem pisane są z zewnętrznej perspektywy polityki
zagranicznej UE i nie zawierają szczegółowej analizy procesu negocjacji
poszczególnych państw, lecz porównanie procesów akcesji różnych krajów
Europy Środkowej i Wschodniej [38].

Zachodnia literatura przedmiotu podejmuje szczególnie
istotny aspekt rozszerzenia UE. W odróżnieniu od większości polskich
opracowań koncentrujących się często na wynikach negocjacji (zwłaszcza w
poszczególnych dziedzinach), zachodnie prace teoretyczne w rozważaniach na
temat rozszerzenia wychodzą od podstawowego pytania — „jaki był cel
rozszerzenia?”[39]Ulrich Sedelmeier, Frank Schimmelfennig lub
Helene Sjursen słusznie podnoszą tę kwestię, bo nie da się
zrozumieć w pełni procesu negocjacyjnego bez zbadania przesłanek
rozszerzenia UE[40].

Zachodnia literatura, stawiając pytanie o cel
rozszerzenia, traktuje ten problem w kategoriach strategicznego
imperatywu, przed którym stanęła Unia, i szuka na nie odpowiedzi z trzech
różnych perspektyw: pragmatycznej, etyczno-politycznej i moralnej[41].
Autorzy tacy jak Sedelmeier czy Schimmelfennig podkreślają, że decyzja o
rozszerzeniu UE wynikała z powodów etyczno-politycznych bądź normatywnych.
Rzecznicy otwarcia (na przykład podmioty państwowe) kładą nacisk na
przesłanki normatywne, które ich zdaniem wpływały na postawę innych
podmiotów (państw), kierujących się względami pragmatycznymi lub nawet
egoistycznymi kalkulacjami[42].

Interpretując przyczyny rozszerzenia, Frank
Schimmelfennig sformułował tezę, że zasadniczymi elementami, które
tłumaczą ekspansję UE, „są w mniejszym stopniu układy sił oraz interesów
materialnych, ekonomicznych i bezpieczeństwa, natomiast w większym —
podstawowe liberalne zasady zachodniej społeczności międzynarodowej”[43].
Starając się wytłumaczyć związek zachodzący między egoistycznymi
preferencjami i efektami odpowiadającymi normom, autor ten wprowadził
pojęcie „działania retoryczne” (rhetorical action).
Termin ten oznacza posługiwanie się strategią argumentacyjną nakierowaną
na przekonanie innych aktorów do działań zgodnych z preferencjami
zainteresowanego podmiotu. Rządy państw Europy Środkowej i wspierających
je państw zachodnich dla przezwyciężenia niekorzystnych układów
preferencji i sił odwoływały się do działań retorycznych, których
argumentacja nawiązywała do wspólnej zbiorowej tożsamości i wartości
liberalnych. Zdaniem Schimmelfenniga: „Przeciwnicy poszerzenia wpadli w
retoryczną pułapkę. Nie mogli otwarcie sprzeciwiać się poszerzeniu ani
grozić użyciem weta, bez publicznego wycofania się z wcześniejszych
zobowiązań i bez podważenia własnej wiarygodności jako odpowiedzialnych
członków wspólnoty”[44].

Teza Schimmelfenniga o „retorycznej pułapce” nabiera
dodatkowego znaczenia w odniesieniu do niektórych biedniejszych członków
UE, takich jak Hiszpania, Grecja lub Portugalia, gdzie przewidywane koszty
(np. w postaci ograniczenia funduszy strukturalnych) mogły okazać się
większe od potencjalnych zysków. Ogólnie rzecz biorąc, poniesione przez UE
koszty były jednak stosunkowo niewielkie, a potencjalne korzyści (na
przykład dostęp do nowych rynków) zdecydowanie przewyższały wydatki. Na
koniec trudno nie zgodzić się z Andrew Moravcsikiem, że „piętnastka”
osiągnęła korzyści geopolityczne i gospodarcze stosunkowo tanio, bo rządy
UE w toku akcesji wykorzystywały swą przewagę negocjacyjną, aby ograniczyć
własne wydatki i zobowiązania[45]. Należy podkreślić, że
najsilniejsi rzecznicy rozszerzenia UE, np. Niemcy, kierowali się w swym
postępowaniu nie tylko wartościami liberalnymi, lecz także ewidentnymi
interesami ekonomicznymi i geopolitycznymi. Były to jednak interesy
obopólne i fakt ten doceniano w krajach ubiegających się o akcesję.

Jak wynika z empirycznych danych zebranych przez Annę
Krok-Paszkowską i Jana Zielonkę w trakcie wywiadów z przedstawicielami
państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej, najczęściej
wskazywali oni trzy powody, dla których jej rozszerzenie mogło być również
korzystne dla państw „piętnastki” — powoływano się mianowicie na korzyści
ekonomiczne, zwiększone bezpieczeństwo i względy geopolityczne[46].

Pytanie o cel rozszerzenia miało podstawowe znaczenie
dla przyszłego procesu negocjacyjnego. Bez znajomości teoretycznego
uzasadnienia decyzji leżącej u podstaw otwarcia UE trudno byłoby zrozumieć
proces negocjacyjny. Niestety, w Polsce pytanie o cel rozszerzenia, a
raczej kwestia: „po co przystępujemy do Unii?”, nie stała się przedmiotem
głębszych przemyśleń, bo zwolennicy akcesji założyli z góry, że Polska
powinna przystąpić do UE, gdyż „jest to jej historyczną szansą i
koniecznością” albo „leży to w jej oczywistym narodowym interesie”. Tym
samym w ogóle nie było poważnej dyskusji nad pytaniem „po co
przystępujemy?”, które niemal natychmiast ustąpiło miejsca pytaniu „na
jakich warunkach?”.

Błędny porządek rozumowania wywarł wpływ na strategię
i taktykę negocjacji prowadzonych przez Polskę. Niejednokrotnie wychodziły
one od szczegółowych warunków, pominąwszy ich uzasadnienie. Warunki te
wysuwano często tylko z tej racji, że domagały się tego określone grupy
albo opinia publiczna lub też pojawiał się sprzeciw wobec porozumienia na
niemożliwych do przyjęcia warunkach. Tak było na przykład w przypadku
nabywania nieruchomości przez cudzoziemców[47]. W efekcie debata
na temat rozszerzenia UE i postulatów polskich negocjatorów była w
znacznej mierze podporządkowana wewnętrznym naciskom opinii publicznej,
grup interesów i partii politycznych[48].

Brak niestety zarówno teoretycznych, jak i
empirycznych opracowań nadających się do wykorzystania przy badaniach nad
wpływem wewnętrznych nacisków na przebieg polskich negocjacji akcesyjnych.
Zachodnia literatura zajmująca się oddziaływaniem opinii publicznej na
politykę zagraniczną, a w szczególności na negocjacje międzynarodowe,
odwołuje się przeważnie do danych pochodzących z krajów o rozwiniętej
liberalnej demokracji[49].

Można zadać pytanie, w jakim stopniu przypadek Polski
różni się od innych krajów i czy występują tu jakieś szczególnie
interesujące lub niepowtarzalne cechy? Istnieją wprawdzie zachodnie wzory
lub modele, możliwe do wykorzystania w analizie polskiego przypadku, lecz
zachodnia literatura opisuje dojrzałe systemy polityczne z ukształtowanymi
elitami i przejrzystym podziałem ról wśród głównych aktorów. Sytuacja
krajów, w których — tak jak w Polsce — wciąż trwa proces transformacji
ustrojowej, przedstawia się całkiem odmiennie.

Podczas transformacji ustrojowej elity polityczne
wyłaniały się, przekształcały i ustępowały sobie miejsca, grupy interesu
teoretycznie rozwijały się słabiej, a mimo to paradoksalnie były realnie
silniejsze od elit — na skutek nieobecności lub słabości konkurencyjnych
grup, a także z braku partnerów społecznych mogących równoważyć ich
działanie. Niemal we wszystkich krajach przechodzących proces
transformacji systemowej sytuacja polityczna jest wciąż zmienna, a
odbiciem tej niestabilności jest nieustanne pojawianie się nowych partii i
zanik dotychczas istniejących ugrupowań[50]. W tej sytuacji
opinia publiczna jest szczególnie podatna na manipulację, a jednocześnie
zachowuje się w sposób nieprzewidywalny i kapryśny, swobodnie zmieniając
wybrane przez siebie elity.

Książka ta stanowić ma wkład do literatury poświęconej
polskim negocjacjom z UE, ukazujący rolę wewnętrznych nacisków wywieranych
w tym procesie przez opinię publiczną, grupy interesów i partie
polityczne. Autor zamierza zakwestionować tradycyjne koncepcje i teorie
skupiające uwagę głównie na systemowym poziomie analizy i zająć się przede
wszystkim związkami, jakie w toku negocjacji międzynarodowych zachodzą
między płaszczyzną wewnętrzną i systemową.

1.3. Uzasadnienie wyboru trzech studiów przypadku

Z jednej strony szczególne cechy transformacji
ustrojowej sprawiają, że polski sposób przystępowania do UE różnił się od
procesów zachodzących w państwach zachodniej Europy i zasługuje na
szczegółowe zbadanie. Z drugiej strony warto jednak zadać pytanie, w
jakiej mierze negocjacje Polski z Unią były inne od rozmów pozostałych
państw byłego bloku wschodniego, które tak samo przechodziły przemiany
systemowe i kandydowały do roli członków UE. Odpowiedzi na to pytanie mogą
dostarczyć trzy zawarte w tej książce studia przypadku (płatności
bezpośrednie[51] w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, kwestia
nabywania nieruchomości przez cudzoziemców i swobodny przepływ
pracowników). Sprawom tym poświęcono najwięcej uwagi podczas rozmów o
członkostwie w UE, budziły więc spore zainteresowanie społeczeństwa. Ich
znaczenie było akcentowane przez rząd, opinię publiczną, grupy interesów i
partie polityczne. Trzeba podkreślić, że wpływ tych tematów na przebieg
procesu negocjacyjnego był odmienny w Polsce niż w pozostałych krajach
starających się o akcesję, co również uzasadnia zbadanie szczególnego
charakteru polskich negocjacji z UE.

Wybrane przykłady ilustrują trzy wymiary negocjacji
międzynarodowych. Sprawa płatności bezpośrednich pokazuje ekonomiczne
znaczenie negocjacji, ponieważ problemy te miały poważne konsekwencje
gospodarcze nie tylko dla rolników, lecz także dla budżetu państwa, a tym
samym i dla całego społeczeństwa. W obszarze „nabywanie nieruchomości
przez cudzoziemców” odzwierciedla się ideologiczny wymiar negocjacji, co
dowodzi, że choćby nawet dana kwestia nie miała poważniejszego znaczenia
ekonomicznego, może okazać się niezwykle istotna dla grup krajowych. I
wreszcie problem swobody przepływu pracowników, który stał się, jak
wskazują różne sondaże opinii, ważnym problemem społecznym. Bynajmniej nie
można twierdzić, że każdy z tych przypadków miał tylko jeden wymiar — w
tym miejscu podkreślone są tylko ich dominujące cechy. Na podstawie owych
trzech różnych studiów przypadku można jednak sformułować hipotezę, że
partie i niektóre grupy interesu, posługując się różnymi rodzajami
retoryki ekonomicznej, ideologicznej i socjalnej, potrafiły rozbudzić
zainteresowanie społeczeństwa. Innymi słowy, opinia publiczna była gotowa
w tę retorykę uwierzyć.

Można postawić zarzut, że zajęto się „łatwymi”, celowo
dobranymi przypadkami, natomiast inne tematy negocjacji mogłyby podważyć
przedstawiane w książce argumenty. Co więcej, trudno opierać poddaną
badaniu hipotezę na trzech zaledwie studiach przypadku, skoro jednocześnie
negocjowano inne rozdziały, które nie były aż w takim stopniu uzależnione
od presji opinii publicznej czy grupowych nacisków na poziomie krajowym.
Trafnie jednak zauważyła Danuta Hübner: „Te sprawy były obecne wskutek
politycznego nagłośnienia i w związku z tym zainteresowania opinii
publicznej. Były jednak również inne często bardziej istotne sprawy, o
których nikt nie mówił i które nie wzbudzały zainteresowania opinii
publicznej. Inne kwestie nie były nośne politycznie, gdyż nie można ich
było wykorzystać jako instrumentu walki politycznej. Była cała kategoria
spraw związanych z przedsiębiorstwami, z ochroną środowiska, które
funkcjonowały na marginesach zainteresowania opinii publicznej”[52].

Inne negocjowane rozdziały nie podlegały więc tak
silnej wewnętrznej presji, ponieważ nie budziły istotnego zainteresowania
opinii publicznej. Inne tematy, skądinąd ważne, rzadko wybijały się na
czoło w sondażach opinii, w mediach czy w publicznych debatach.

Gdyby zatem wybrano jakiś inny temat (np. ochrona
środowiska czy polityka konkurencji), niewiele dałoby się na tej podstawie
powiedzieć o naciskach wewnętrznych, bo społeczne zainteresowanie tymi
sprawami było niewielkie. Potwierdzenia trafnego doboru tematów mogą
dostarczyć tylko uważna analiza polskich mediów czy wywiady z ważniejszymi
decydentami. Wskazane powyżej trzy studia przypadku dotyczyły spraw o
szczególnie istotnym znaczeniu z krajowego punktu widzenia.

1.4. Metodologia

Niniejsza książka jest empirycznym studium
wykorzystującym metody analizy jakościowej. Analizy ilościowe (np.
statystyki) odsunięto na drugi plan, choć tu i ówdzie skorzystano z
niektórych danych liczbowych, np. z wyników sondaży opinii. W badaniach
własnych autor wykorzystywał: depesze agencyjne, notatki i artykuły
prasowe, dokumenty rządowe, sprawozdania administracji publicznej, a także
książki i artykuły naukowe.

Wiele uwagi poświęcono obszernym, pogłębionym wywiadom
z polskimi decydentami i negocjatorami uczestniczącymi w rozmowach lub
odgrywającymi role ekspertów w poszczególnych dziedzinach. Udało się
uzyskać wypowiedzi niektórych ważnych osobistości, np. dwóch głównych
negocjatorów, Jana Kułakowskiego i Jana Truszczyńskiego, a także
niektórych innych negocjatorów — m.in. Jerzego Plewy, Pawła Sarneckiego,
premiera Jerzego Buzka i wicepremiera Jarosława Kalinowskiego; ministrów
ds. integracji europejskiej i szefów Urzędu Komitetu Integracji
Europejskiej: Ryszarda Czarneckiego, Jacka Saryusz-Wolskiego, Danuty
Hübner i Jarosława Pietrasa, a także byłego polskiego ministra spraw
zagranicznych Bronisława Geremka. Autor rozmawiał też z rządowymi
ekspertami i doradcami: Elżbietą Skotnicką-Illasiewicz, Leszkiem Jesieniem
i Władysławem Piskorzem. Omówił też problemy akcesji z grupą wyższych
urzędników bezpośrednio zaangażowanych w organizację procesu akcesyjnego,
m.in. z Ewą Kubis i Sławomirem Tokarskim. Rozmówcami autora byli także
przedstawiciele strony unijnej: Alan Mayhew, doradca komisarza UE,
pomagający rządowi Polski i wysocy urzędnicy Komisji Europejskiej, a także
m.in. Petra Erler, Rudolf Moegele i Veronika Veits. Wprawdzie rozmowy z
urzędnikami UE wykraczały nieco poza zakres zamierzonych badań autora,
lecz przeprowadzone z nimi wywiady pomogły spojrzeć na negocjacje z Polską
z unijnego punktu widzenia i umożliwiły autorowi uzyskanie znacznie
szerszej perspektywy.

Pogłębione wywiady były cennym komentarzem do
najważniejszych wydarzeń i dokumentów, a zarazem okazją do poznania
osobistych opinii osób bezpośrednio zaangażowanych w proces decyzyjny —
opinii tym cenniejszych, że rzadko cytowanych w publikowanych źródłach i
dokumentach. Jeśli chodzi o dokumenty polityczne, korzystano m.in. z
Narodowej Strategii Integracji, polskich dokumentów dotyczących stanowisk
negocjacyjnych, ze sprawozdania głównego negocjatora Kułakowskiego o
przebiegu negocjacji akcesyjnych, Traktatu Akcesyjnego oraz ze sprawozdań
Komisji Europejskiej — by poprzestać na niektórych najważniejszych
dokumentach. Książka zawiera interpretację tekstualną źródeł i ich
kontekstualnych odniesień. Na płaszczyźnie teoretycznej omówiono szereg
alternatywnych problemów i hipotez, odnoszących się głównie do poziomu
prowadzonej analizy (poziom państwa w opozycji do systemu
międzynarodowego), a zwłaszcza w odniesieniu do Putnamowskiej metafory
modelu gry dwupoziomowej oraz jej wariantów. Robert Putnam ujął to tak:
„potrzebne są teraz pogłębione badania empiryczne, które pozwoliłyby
zweryfikować nasze wyobrażenia o przebiegu gier dwupoziomowych”[53].
Książka ta jest próbą realizacji tak określonego zadania.

Rozdział 2. Dwa poziomy analizy w negocjacjach międzynarodowych: polityka zagraniczna a polityka wewnętrzna

Rozdział 2

Dwa poziomy analizy w negocjacjach międzynarodowych: polityka zagraniczna a polityka wewnętrzna

Rozdział ten dotyczy zależności i oddziaływań między
systemowym i krajowym poziomem współpracy międzynarodowej, a zwłaszcza
negocjacji. Koncentruje się przede wszystkim na poziomie krajowym, a także
na sformułowanej przez Putnama koncepcji gry dwupoziomowej, na krytyce tej
metody oraz na jej alternatywnych interpretacjach i hipotezach. Próbuje
też odpowiedzieć na pytanie, w jakiej mierze model gry dwupoziomowej może
okazać się przydatny w interpretacji przebiegu i wyników negocjacji
akcesyjnych Polski do Unii Europejskiej.

Przedstawiono tu również zależności między polityką
zagraniczną a naciskami krajowymi, co wymagało uprzedniego zdefiniowania i
opisu modeli polityki zagranicznej. Aby ukazać i wyjaśnić napięcie
powstające na styku polityki krajowej i zagranicznej, należało najpierw
zdefiniować aktorów uczestniczących w tym procesie. Nie można ograniczać
się w tym przypadku do rozważań teoretycznych — trzeba także poznać
konkretne ramy konstytucyjne danego państwa czy innego podmiotu polityki
międzynarodowej.

2.1. Poziomy analizy

Kenneth Waltz wyróżnia trzy poziomy analizy:
jednostki, państwa i systemu (poziom międzynarodowy). Na poziomie
jednostki interpretacja zachowań decydenta uwzględnia cechy jego
osobowości i charakteru. Na poziomie państwa uwaga badacza skupia się na
instytucjach politycznych, krajowych elitach i opinii publicznej. I
wreszcie na trzecim poziomie przedmiotem analizy jest pozycja państw w
systemie międzynarodowym[1]. Waltza szczególnie interesuje trzeci
poziom, „wyznaczający ramy światowej polityki”[2], ale — jak
podkreśla ten badacz — bez analizy pierwszego i drugiego poziomu nie
wiedzielibyśmy niczego o determinujących ją siłach. Poziom jednostki i
państwa określają siły działające w polityce światowej, ale bez trzeciego
poziomu „nie da się ocenić ich znaczenia ani przewidzieć rezultatów”[3].
Kalevi J. Holsti zwraca natomiast uwagę, że „każdy z poziomów analizy —
jednostki, państwa, systemowy bądź globalny — kieruje naszą uwagę na inne
obiekty badań, trzeba więc zdawać sobie sprawę z zachodzących między nimi
różnic”[4].